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一、 以开发区为对象的历史性研究
(一) 开发区理论探究
1.开发区本身变化发展过程
建国以来一共进行六次行政机构改革,进入新世纪随着改革的深入推
进,改革的内涵也由以往单一对以政府机构设置调整为主,一步步扩展到扩展
到法律行政法规、规章的等宪法行政组织法的领域,行政机构体制改革日益要求
相关法律与之相呼应、巩固其改革成果,促进依法治国,法治政府的建设。在日
常行政级别规则中,省市县乡四级行政级别的划分作为政府机构设置的常态,已
被宪法法律所认可。但是其开发区作为行政机构“非常态”的设立,类型丰
富、发展迅速。
国家级的开发开放经济特区(副省级经济特区)有:深圳,珠海,汕头,厦
门,海南。中国最早的经济特区在刚开始的时候全部位在东南边广东省区域里、
后来渐渐扩大到全国各地。 深圳与香港毗邻,珠海市与澳门毗邻,汕头市是华1
侨众多的地区,福建省的厦门市在地理位置上最为靠近台湾。而这些特区的建立
都有着时间比较长,可以称之为老特区。然而进入21世纪以来,随着对外开放
程度的不断扩大,上海浦东新区,天津滨海新区,以及刚刚设立的两江新区这些
国家级开发开放特区的设立,副省级新特区的发展也走进高速发展的新时代。2
目前各个省直辖市以及地级市都还有自己的开发区,这些实行特殊经济政策
的区域,无经济特区之名但有经济特区之“实”,只不过不像经济特区那样有行
政级别上的区分。这点起源于改革开放的总设计师邓小平同志在1984年指出:
“除现在的特区之外,可以考虑再开放几个港口城市,如大连、青岛。这些地方
不叫特区,但可以实行特区的某些政策。”在他的提倡下不仅建立了深圳、珠海、
汕头、厦门、海南等综合性经济特区,而且推动建立了沿海开放城市、保税区、
经济技术开发区、高新技术园区等其他形式的经济特区。国家级经济技术开发区
(China National Economic and Technical Development Zone),是我国在
1 ( ) 2009 35
翁岳生:《行政法》上册,北京:中国法制出版社, 年版第 页。
2 中国地方政府机构改革编辑组编:《中国地方政府机构改革》,北京:新华出版社2010年版第87-89页。
2
1978年改革开放后建立的国家级现代化工业园区。国务院在1984年到1986年
批准设立了14个国家级经开区。截至到2012年,全国国家级经济技术开发区数
量为79家,每个省份平均2至3个开发区,其行政级别根据创设它们的行政机
关而定。3
应运而生的是开发区管理委员会这种特殊的行政管理机构。其建立的
的初衷是负责招商引资,发展地方经济。但日益增多的开发区管理委员会
更多的是作为各级政府的派出机构,行使着行政机关才能行使的权限。换言
之,在目前我国行政机构序列中,开发区管理委员作为实际上行使行政权的
机构,在法律上却并没有这样一个相对应的行政级别,其在行政组织的法
律地位也无从谈起。
2.开发区发展的内在规律
开发区的设立已然成为一种社会现象,各地政府纷纷赶“时髦” 。各
地逐渐出现了开发区热,勿庸讳言,作为时代的“弄潮儿”,不同时期设立
的开发区本身就是那个时代发展的产物,是符合时代潮流的新生事物。从
本体论角度来分析,运用科学发展观对我国开发区的设立程序、授权权限、在
法律上的定位等问题与发展规划进行了认真的总结和分析,探索出我国开发区兴
起和发展的客观规律。在总结30年来发展规律和成功经验的基础上的对现行行
政组织法进行系统地、充分的理论研究和理论创新。
(二)现行宪法行政组织法上的体现
82年宪法对国家的行政机构的职权划分和权限范围有十分具体明确的
规定,各省、自治区、直辖市、市(省会市和地级市)、县、乡镇政府必须
在宪法和法律所授予的的权限范围内开展工作。然而,在 82年宪法颁布实
施的同一时间,为了因应部分地区特殊需要,我国先后设置了许多独立于
国家行政机关之外的行使行政职权的机构。比如在西部边疆大省新疆设置
了新疆生产建设兵团,在内地有些地方的开发区也有法院和检察院。大形
势之下,作为一级政府派出机构开发区管理委员会,行使宪法和法律所赋
3 2008 90
任进:《比较地方政府与制度》,北京:北京大学出版社
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