任检察官制度改革应理顺一体化与独立性之关系..doc

任检察官制度改革应理顺一体化与独立性之关系 2014-7-2 9:19:00?《法学》 2014年第5期?张　栋?【字体：大?中?小】?我要评论(0) 【中文关键词】 主任检察官，办案组织，检察独立，检察一体化 ? 【摘要】 2014年全国检察机关将进行基本办案组织的深化改革，逐步在更大范围内推行主任检察官办案责任制。这一制度其实早在2007年就已经开始试点改革，取得了一定的成效，也集中反映出一些问题。在主任检察官制度设计和具体运行中，应吸取主诉制的经验教训，注意强调检察独立和检察一体的体用关系。如果检察一体最终淹没了检察独立，将无法实现司法化办案模式的转变，甚至又有走回老路的风险。同时，主任检察官制度要真正有效运行，必须进行精英化建设，独立而且能够有效驾驭证据的办案团队是制度有效运行的基础，也是保障。 【全文】 　　? 　　深化司法体制改革，确保检察机关依法独立公正行使检察权就必须深刻理解检察权的司法属性和独立公正的内容。改革检察权的运行方式、内部机构设置，以及对检察机关基本办案组织进行有效变革，并以此为基点完善检察人员的分类管理，强化检察官的职业保障就成为现今检察改革和实践探索的又一重要内容。设立主任检察官，以主任检察官办案取代科层制，实现扁平化与专业化管理，并以此来整合内设机构，目前已成为改革的方向。在全国多地试点推进的过程中，如何正确认识这样的变革，试点中的成败得失有哪些，遇有怎样的阻力以及如何突破制约瓶颈等内容，是必须解决的重要问题。 　　一、自下而上推进的主任检察官制度改革的基本情况 　　办案组织是司法机关最基本的“组织单元”。1980年，最高人民检察院确立了“三级审批制”检察办案模式，处、科、组成了检察机关最基本的办案单元，这种模式一直沿用至今。这样的组织单元及由此架构的办案方式对于防止检察权的滥用和误用，保证国家法律统一实施发挥了非常重要的作用，但由于上命下从的行政化特质过于凸显，遮蔽了检察权运作的司法属性，弱化了检察官在办理案件中的主导地位，不利于办案的公开性和透明性，也不利于落实执法责任和调动办案人员的积极性、主动性。所以这种组织架构和办案模式一直饱受争议检察权曾一度被部分学者划入行政权的范畴，与检察权的基本运转单元的行政化色彩不无关联”。{1} 　　为真正解决长期以来检察机关以行政方式管理司法办案的现状，增强一线办案人员的责任意识，提高办案质量，在吸收借鉴其他国家和地区有关基本办案组织的经验基础上，{2}各地在检察职权配置改革和创新执法方式的大背景下，开始探索试行主任检察官制度。所谓主任检察官制度，是指主任检察官与多名检察官组成的办案组在检察长及检委会领导下，对授权范围内的案件依法独立行使决定权并承担相应办案责任的制度。这一制度的核心是检察机关要实现以案件为中心的扁平化与专业化管理，从而有效去行政化，在确保和提升案件质量的基础上，做到权责明晰，并为优秀检察人员的培养畅通路径。 　　2007年北京市人民检察院第一分院率先在全国实行主任检察官办案责任制，打破以往三级审批的行政化办案模式，采取主任制与专业化办案组相结合的方式实现案件的流转与管理。上海则先在浦东新区检察院和闵行区检察院进行试点，并随后扩大到静安区等其他基层检察院。由于没有统一的制度模式，所以各试点单位对于主任检察官的适用范围、任职条件、选任程序、职责权限、保障机制等方面都有或大或小的差别。此外，湖北、辽宁大连、江苏镇江等地也都较早进行了主任检察官制度的试行和改革，如湖北省检察院自2013年8月开始在全省59个检察院开展改革试点。{3}2013年底，最高人民检察院印发《检察官办案责任制改革试点方案》，就建立以主任检察官制度为主要内容的检察官办案责任制改革试点工作进行具体部署。方案要求自2014年1月至2014年12月，以保障检察机关依法独立公正行使检察权为目标，以突出检察官办案主体地位为核心，以建立权责明确、协作紧密、制约有力、运行高效的办案组织模式为基础，以落实和强化检察官执法责任为重点，检察机关在全国7个省份的17个检察院试点开展主任检察官办案责任制。至此，主任检察官制度在全国更大范围内开始试点推进。而基本办案单元的有效转轨，对于保障检察机关依法独立行使检察权，提升检察机关的法律监督能力等方面都具有重要的意义，因此，它也成为当下司法体制改革的重要内容之一。 　　如今，改革已逐渐取得了预想中的部分成效：(1)由于简化了案件的行政化审批程序，办案效率获得显著提高。以上海市浦东新区检察院刑检部门为例，2012年浦东新区检察院受理批捕案件数3713件，同比上升37.4%；受理公诉案件数5625件，同比上升72.8%，均为历史最高。在如此庞大的案件量之下，不仅没有错捕、错诉案件，反而在业绩上有了新的进展：全年追捕同比上升126%，移送涉嫌犯罪线索同比上