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有限政府视野下的城市治理 　　[摘要]城市政府在城市治理过程中的作用是有限的，在治理过程中应该广泛吸引第三部门、市场主体参与到公共物品和服务的提供领域。把握好“有为”、“无为”与“不为”之间的度，处理好经营与治理、内涵与外延、目前与长远、发展与公平这几对关系。 　　[关键词]有限政府；城市治理；无为；有为；不为 　　[作者简介]尹辉荣，华东师范大学法政学院行政管理系2005级硕士研究生，上海200062 　　[中图分类号]D63 　　[文献标识码]A 　　[文章编号]1672―2728(2006)08―0060―03 　　“无为而治”是伟大思想家老子对于治道的深刻领悟和设想，其内涵不是消极保守的无所作为，而是强调按客观规律办事，顺应自然，因势利导，清事简政。这一辩证的光辉思想对于目前城市发展、治理有不可估量的启发、指导意义。 　　城市政府承载了太多国家、社会发展的希望和责任，在由全能政府向有限政府转型的过程中，如果仅仅小心地去避免城市政府“错位”、“越位”，将很可能出现政府“缺位”的现象，使城市失去发展的机遇，公共利益受到损害。关键在于城市政府必须“知位而为”，把握好“有为”、“无为”与“不为”之间度，处理好经营与治理、内涵与外延、目前与长远、发展与公平这几对关系。 　　 　　一、政府在城市发展中的有限作用 　　 　　一般来说，有限政府，是指在权力、职能、规模和行为方式上都受到法律明确规定和有效制约的政府，其本质特征可归纳为有限性和法治性。一个现代的政府必然是一个有限的政府，一个有限的政府也必然是一个“有所为，有所不为”的政府。 　　长期以来，政府在城市发展中直接充当了公共物品的生产者、提供者和分配者的角色，而没有将主要精力放在市场规则的制定、秩序的维护和对大众的服务上。这不仅造成与人民生活密切相关的公共设施和服务供给严重不足，还造成公共物品生产成本偏高，服务质量较差。因此有学者认为政府在权力、职能、规模和行为方式上都要受到限制。政府不应该去管那些“不该管、管不了和管不好”的事情。 　　城市在发展规模、速度上一方面要根据实际宏观调控，防止在经济发展中，贫困人口的增长、被边缘化造成社会不稳定的可能性；另一方面要重视公民城市主人意识的培养，使城市居民积极参与城市的各项发展活动。如此则不但能有效节约行政成本、提高管理效率，还能使公共利益最大化的目的得以实现。 　　现代城市的发展应该借助社会中介组织、市场主体及公众在内的所有“城市利益相关者”的力量。政府与这些组织、个人之间的关系也不再是传统意义上的管制与被管制的关系，而是友好合作、平等交流的伙伴关系。从现在情况来看，我国行政审批事项当中的近四分之一都可以通过中介组织来解决，这些审批事项应该取消。中介组织参与到公共物品和服务的提供领域，可以使城市集中力量将城市基本建设、管理、服务工作做好，应大力发展中介组织。而在公共物品的生产和供给领域中引入竞争机制，准许民营资本的参与和合作，不仅可以弥补政府财政资金的不足，还可以使城市政府把有限的精力放在搭好大环境的软、硬舞台上，保证市场秩序健康稳定与公平公正。另外，城市政府在信息方面的集中优势地位，也使得其在建设“一个窗口”、“一站式”、“一条龙”等服务方面大有可为，这对于树立政府形象也大有裨益。 　　 　　二、政府在城市发展中如何把握“有为”、“无为”与“不为” 　　 　　“无为而治”本身就蕴涵着伟大的辩证思想，我们对其同样也要辩证地消化和吸收。“有所作为”就是说政府在城市发展中必须意识到自己的“位”，在“可为”的领域大显身手，不必凡事“亲历亲为”；“无为”是说政府在市场能够自主发挥作用的地方才由市场去办，并非完全“无所作为”；“不为”不是绝对的，随着时间、空间、环境的变化，“不为”与“有为”的界限也在变化。固守于“位”，机械于“为”，会让城市失去最好的发展时机；单纯于“为”，游离于“位”，又会让城市在发展中迷失方向。所以，城市政府应该辩证地把握好“有为”、“不为”、与“无为”的度。那么，处理好以下几对关系就尤其重要： 　　 　　(一)经营与治理 　　城市经营指城市政府运用市场经济手段，对各资本要素、经济资源等进行积聚、重组和营运，以提升城市价值，实现城市资产的保值增值。其目的和企业经营类似，即经济效益最大化。城市经营实际上是通过对权力的分配而达到分配资源的目的。城市治理是城市政府监督、调研、稽查经济、社会、环境方面的无序现象，采取经济、行政、法律等手段进行以有序化为目标的整治、矫正、调理的综合性管理职能。 　　城市经营很大程度上属于市场行为，带有投资性和风险性，而考虑到城市的公共属性，我们是不能把经营作为城市发展的全部的，这样会给城市的社会安定、环境保护、可持续发展带来问题。政府以既有的行政权力参