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大中城市棚户区改造体制机制问题研究 　　摘要：大中城市完成棚户区改造任务对于中央提出2020年要基本完成城镇地区棚户区改造的任务尤为重要。完善的体制机制是棚户区改造顺利完成的重要保障。当前各地普遍存在着棚户区改造牵头部门权威性不够、审批程序复杂、部门之间政策缺乏统一性和协调性、辖区之间利益均衡机制尚未构建的问题。针对这些问题要切实增强和发挥好市级棚户区改造领导小组的权威性、优化各级部门分工和协调机制、建立市区两级平台的协调机制、构建全市统筹的跨区利益平衡机制。从而更好地在体制机制上保障棚户区改造工作，提高工作效率。 　　关键词：城市，棚户区改造，体制机制 　　中图分类号：F299 文献标识码：A 　　文章编号：1001-9138-（2017）08-0048-54 　　1 引言 　　棚户区改造与环境整治工作是重大的民生工程、环境工程、安全工程和发展工程。我国棚户区改造任务量大，时间紧，任务十分艰巨。《国务院关于加快棚户区改造工作的意见》（国发〔2013〕25号）中指出在加快推进集中成片城市棚户区改造的基础上，各地区要逐步将其他棚户区、城中村改造，统一纳入城市棚户区改造范围，稳步、有序推进。各地区的棚户区改造范围不断扩大，例如，北京的棚户区改造还涉及到集体土地上的棚户区改造、央产地上的棚户区改造等。与此同时，2015年12月20日在北京召开的中央城市工作会议要求在2020年基本完成城镇地区棚户区改造任务，对于加快棚户区改造任务提出了很高的要求，迫切要求加快体制机制优化步伐，提高工作效率，在已有的政策基础上做优增量，打出一套政策组合拳，顺利保障棚户区改造任务的完成。 　　2 城市棚户区改造工作体制机制存在的主要问题 　　完善的体制机制是棚户区改造工作顺利推进的重要保障。当前我国各大中城市都在国务院有关文件基础上出台了适合本地的有关棚户区改造和环境整治的工作方案，大体上形成了“市级统筹，各区配合，各部门分工协作”的工作体制机制，有效地保障了当地棚户区改造的顺利进行。然后从总体上来看，各大中城市在推进棚户区改造过程中，仍然存在市、区各部门之间联动机制不完善、审批程序复杂、相关政策缺乏统一性和协调性以及市辖区之间利益平衡机制尚未有效构建等共性问题。 　　2.1 牵头部门缺乏权威，市级各部门联动机制有待完善 　　棚户区改造是极其复杂的系统性工程，各城市基本上都形成了以住建委或房地产局等作为主要牵头部门来协调其他众多的相关部门工作机制。棚户区改造项目在立项、规划、土地、资金筹集、建设、分配、入住管理、退出等各个环节需要各部门之间形成信息高度共享、工作高度衔接的办理流程和管理机制。一旦在某个环节协调不畅就会影响到整个进程。在各地的棚户区改造工作实践中，面临着相关部门各自为政、政策衔接不畅等问题，影响了各部门联动机制作用的发挥，阻碍了工作的进程。 　　首先，牵头部门难以推动其他平级部门。在棚户区改造实施的前期过程中，项目立项、规划、用地等环节的审批权限分布在不同部门，以住建委为主的牵头部门与各相关部门沟通和协调存在不畅的问题。在涉及一些重大问题的协调方面，牵头部门协调起来力不从心。尽管各城市基本上都形成了以市政府主要领导担任组长的领导小组，但在实践过程中发挥的作用不够充分。 　　其次，缺乏相应的监督以及责任追究机制。尽管各城市的棚户区改造实施方案中基本上都明确了各部门之间的统筹协调机制，但缺乏对相关部门履行职责不力的监督和责任追究机制。棚户区改造工作是一个系统工程，离不开各相关部门的积极配合，如果各部门重视不够、权责不对等，就难以形成各部门共同推进棚户区改造工作的合力。 　　再次，审计部门在前期工作中的缺位。审计部门的监督是棚户区改造项目建设资金合法合规利用的重要保障，目前审计部门是事后审计，而事后的审计监督机制使得任务目标虽已完成但可能存在不合规问题，导致工作成绩大打折扣，也影响了工作人员的积极性。审计部门如果在工作前期就能参与，并及时对项目建设的指导，就可避免事后审计产生的问责及整改等问题。 　　2.2 审批程序复杂，市区分工合作机制有待优化 　　《国务院办公厅关于进一步加强棚户区改造工作的通知》（国办发〔2014〕36号）中指出要建立行政审批快速通道。市、县发改、国土、规划、住建等部门要共同建立棚户区改造项目行政审批快速通道，简化审批程序，限期完成项目立项、规划许可、土地使用、施工许可等审批手续。各城市在此文件的基础上，出台相关文件要求简化行政审批手续。例如，《北京市人民政府关于加快棚户区改造和环境整治工作的实施意见》（京政发〔2014〕18号）中规定除法律法规有明确规定由市级部门审批的，其他审批事项一律下放至各区政府。但是在实践过程中仍然存在着审批流程的复杂以及审批权限下放不够的问题，在很大程度上阻碍了棚户