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从教科书到实然立法环境立法技术的发展趋势 11月28日。经11次全国人民代表大会常务委员会第二次会议批准，通过了《中华人民共和国环境保护法》（以下简称《条例》），但未对适用的《环境保护法》第6条进行书面修改。从中我们可以推知,草案的主要设计者认为,无需在《环境保护法》的总则中明文确认“公众参与”是我国环境法的基本原则,仅凭学者们的学理解释就可表明我国环境法已确立了“公众参与”为我国环境法的基本原则。对此,笔者认为这绝对是一种无视环境立法国际发展趋势,否定我国公众参与环境保护已有相关实践并取得重大成就的错误认识。之所以会产生这种错误认识,其主要根源在于,完全不清楚环境主要立法对于环境法基本原则的确认技术四十多年来在国际上的巨大发展以及其所揭示的规律和趋势。 一、 公众参与环境保护是其实践基础和基本原则 环境法上的公众参与原则是指“公众有权通过一定的程序或途径参与一切与公众环境权益相关的开发决策等活动,并有权得到相应的法律保护和救济,以防止决策的盲目性、使得该项决策符合广大公众的切身利益和需要”。在我国,公众参与原则通常也被学者们表述为“依靠群众保护环境的原则”或“环境民主原则”。现行《环境保护法》第6条规定“一切单位和个人都有保护环境的义务,并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告”。虽然,环境法学者一般都将该条作为我国立法已确立了公众参与环境保护的基本法律原则的一个重要例证,但这仅仅是学者们出于对我国环境法和环境法学事业的珍视和爱护,怕在国际上掉了泱泱大国的架子,而在教材著作中予以“拔高”而已,其效果无非类似于“往国人脸上贴金”罢了。现实情况是,我国至今尚无一条环境法律条款明确宣示确认公众参与为环境法之原则,更不能企及立法已明文确定其为基本法律原则。笔者在此无奈说出学者们的苦衷,旨在希望此次草案之主事者不至于真的如同“老外”一样被我们的著述所“蒙蔽”。况且,我国的环境立法已经历了三十余年的发展,作为进入“青壮年期”的环境法,应该通过立法明文确立公众参与之法律基本原则地位,使之从教科书上的基本原则上升为实然法上的法律原则,主要理由如下。 首先,事实上,较法律原则位阶更高的公众参与环境保护的理念并非完全的西方“舶来品”。早在1973年第一次全国环境保护会议上,我国就已经提出了环境保护的32字方针,即“全面规划,合理布局,综合利用,化害为利,依靠群众,大家动手,保护环境,造福人民”,其中“依靠群众、大家动手”的内容虽未采用“公众参与”的现代表述方式,但其本身就具有公众参与的含义。作为新中国第一部环境立法,1979年《环境保护法(试行)》第4条还曾以立法的方式重述并确认了上述环境保护的32字方针为我国环境保护工作的法定方针。1989年《环境保护法》第6条再次间接肯定了“公众参与环境保护”这一内容。 其次,公众参与环境保护已经成为一种国际趋势。1992年《里约环境与发展宣言》(Rio Declaration on Environment and Development,Rio Declaration)的原则中就阐明:“环境问题最好是在全体有关市民的参与下,在有关级别上加以处理。在国家一级,每一个人都应能适当地获得公共当局所持有的关于环境的资料,包括关于在其社区内的危险物质和活动的资料,并应有机会参与各项决策进程。各国应通过广泛提供资料来便利及鼓励公众的认识和参与。应让人人都能有效地使用司法和行政程序,包括补偿和补救程序。”20世纪90年代以后,“公众参与环境保护成为大多数国家的共同做法,而且通过立法特别是环境保护基本法或者环境影响评价法加以明确规定”。我国政府也多次在国际上表明将顺应这一国际趋势,如1994年国务院第十六次常务会议审议通过了《中国21世纪议程》,其中第20章第20.1条规定“团体及公众参与可持续发展”的导言就明确宣示,“实现可持续发展目标,必须依靠公众及社会团体的支持和参与。公众、团体和组织的参与方式和参与程度,将决定可持续发展目标实现的进程。” 再次,通过对我国环境保护单项立法的发展,公众参与环境保护途径的多样化拓展和近年来国内社会环保运动的蓬勃发展的综合总结,我们可以发现公众参与环境保护法治已经在我国具备了较充分的实践基础,只不过具体法律制度的立法完善和执行贯彻亟需将“公众参与”上升为一项环境法基本原则。1996年修改的《水污染防治法》第13条曾首次规定“环境影响报告书中,应当有建设项目所在地单位和居民的意见”。2002年制定的《环境影响评价法》首次在环境立法中规定了较为细化的公众参与规划环境影响评价和建设项目环境影响评价的法律规则。2003年颁布的《行政许可法》专门就涉及公众重大影响的行政许可规定了听证制度,原国家环保总局为该法的实施所配套制定的《环境保护行政许可听证暂行办法》也与《行政许可法》同步施行。