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专题报告
高点,此后几年持续减税降费带来了支出占比的下降,2023年为21.8%。从
支出结构来看,近些年来第一本账中,民生支出占比上升、基建支出占比下
降。
第二本账的支出重点是土地出让收入安排的支出和专项债支出。土地出让
收入安排的支出约八成用于成本性支出,一成用于市政基建,因而基建直接
占比并不大。专项债方面,收入列入具体的“地方政府专项债务收入”,但
支出按照用途列入相关预算科目,并不会形成“专项债务支出”这个科目,
这就导致月度披露的政府性基金数据中,收入不含专项债,支出包含专项
债。从支出结构来看,2023年新增专项债中有33.2%用于市政及产业园区,
18.4%用于交通基建,16%用于社会事业,保障性安居工程占比13.4%,农林
水利8.6%,6.4%用于化解中小银行风险,3.5%用于生态环保,能源和城乡
冷链物流合计0.5%。
第三本账“国有资本经营预算”收入大多在国资系统“内循环”,仅46%
调入一般公共预算,比例仍有提高空间。2022年第三本账收入约5696亿
元,其中用于国资系统的支出约3295亿元,调入一般公共预算资金仅2643
亿元,占收入的比例为46%。由于国资具有全民所有的性质,其对应的财政
收入应当更多用于一般公共预算等惠及全民的支出领域,而当前大部分支
出仍在国资系统“内循环”,未来第三本账调入一般公共预算的比例仍有
提高空间。
第四本账支出取决于各类社保基金的参保人数和支付标准,养老和医疗仍
然是主体,2022年这两类基金占社保基金支出的96.7%。
三、收支:赤字与央地关系
从两个角度看待财政收支的关系,一方面赤字反映财政收支平衡关系,另一
方面央地关系反映的是收支的纵向分配。
赤字方面,我们对过去70年财政赤字口径的历史变迁做了回溯,现行官方
赤字口径主要是在2014年修订《预算法》后逐步成型。以2022年为例,
赤字=支出总量(全国一般公共预算支出+补充预算稳定调节基金+向政
府性基金预算调出资金)-收入总量(全国一般公共预算收入+全国财政调
入资金及使用结转结余)。
过去二十多年,我国赤字口径变迁中折射出财政扩张思路的三点变化:①
我国财政赤字不只是当年收支缺口,而且是跨年度赤字,依靠预算稳定调节
基金与结转结余资金实现跨年度的预算平衡。②中央赤字与地方赤字:2014
年新《预算法》“开正门、堵侧门”,此后地方财政才可以列赤字,但实际
上2009年已经开始以“地方收支差额”的形式编制赤字。③我国财政赤字
不只是一般公共预算赤字:财政四本账中只有第一本账(一般公共预算)列
赤字,但其他三本账都通过调入调出资金参与赤字预算。
央地收支关系:现行分税制框架。我国现行有18个税种,其中有4个中央
税、6个共享税、8个地方税;按收入比例来看,中央占税收收入的54%、
地方占46%。具体来看,4个中央税和8个地方税合计约4.26万亿,占2022
年税收收入的25.6%左右;6个共享税一共12万亿,占2022年税收收入的
72.1%;剩下部分是增值税和消费税的进出口环节差额,进口环节的增值税
和消费税都归中央所有,与关税一样,对应的也由中央承担出口退税。
支出划分:央地事权和财权再平衡改革进行中。分税制改革后,央地事权和
财权不平衡情况加剧。2016年印发《关于推进中央与地方财政事权和支出
责任划分改革的指导意见》,提出了重新划分央地事权的5条原则,包括
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专题报告
①受益范围原则,②兼顾政府职能和行政效率,③实现权、责、利相统一,
④激励地方政府主动作为,⑤做到支出责任与财政事权相适应。
财力平衡机制:转移支付。地方财政之所以能以全国54%的收入承担全国
86%的支出,主要依赖于转移支付机制。目前我国形成了以财政事权和支出
责任划分为依据,以一般性转移支付为主体,共同财政事权转移支付和专项
转移支付相结合的转移支付体系。从总量来看,地方财政越来越依赖于央地
间转移支付;从结构来看,一般性转移支付占比越来越大。从区域分布来看,
中央转移支付侧重于财力偏弱的中西部地区。2022年中西部占到中央对地
方转移支付的67.5%左右,经济发达、财力充足的东部10
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