中日韩三国社会保障发展历程中的制度安排与变迁(1).pdf

中日韩三国社会保障发展历程中的制度安

排与变迁(1)

内容摘要：

中日韩三国社会保障制度的安排与变迁大都经历了从

无到有，从低到高，由点到面，随经济增长，稳步提高的发

展轨迹。制度的安排与变迁都是在权威政府的主导下完成

的，随不同时期的国家经济发展战略而呈现阶段性特征。制

度变迁的内生变量源自于民众在经济发展的不同阶段对社

会保障制度的不同层次的需求，这项需求随政治经济环境的

演变逐步上升为一项政治诉求，并推动着三国社会保障制度

发展与完善。

关键词：社会保障制度安排权威政府合法性

一、制度安排与变迁内生变量：制度需求

1.现代社会对社会保障制度的天然需求

制度是一个社会博弈规则，更正式地说是人们制定的规

范人们相互关系的约束条件，是达到某种均衡的机制。青木

昌彦认为制度可以概括为一种博弈均衡，是有限理性和具有

反思能力的个体构成的社会长期经验的产物。[1]制度安排

是管束特定行动模型和关系的一套行为规则，社会保障制度

通常被认为是正式的制度安排。任何制度安排经济和安全两

个基本目的。因此制度可以设计成人类对付不确定性和增加

个人效用的手段。在现代社会里，由于失业、贫困、疾病等

社会与自然风险因素的存在与恶化，使人们不得不考虑个人

与安全与福利。另外人们在寻找获利机会的过程中希望效率

的差异不会导致生存环境的恶化与秩序的混乱。因此不管人

们是否情愿，他们都需要通过制度来促进他与其他人的合

作，从而为确保年幼和年老时的安全作好准备，拉平随时间

而变化的收入和消费水平，并获得风险和灾难的保障。社会

保障制度呼之欲出。

2.对福利权的普遍追求在现代社会里演变为一项政治

诉求

随着经济发展，人们普遍期待能分享经济增长的果实，

因此迫切希望提高自己的生活水平。现代社会的竞争压力加

剧了人们生存的风险与不确定性，不可预料的天灾人祸仍然

威胁人们追求幸福。业已建立的社会保障制度由于刚性增长

特征使人们对社会保障制度不断提高新的要求，并与对政府

的政绩评估标准挂钩。民主政治的发展也使公民有正常的渠

道表达这一政治意愿。即使在专制独裁的权威政府统治之

下，政府由于需要用政绩换取政府的合法性，也不得不满足

这一政治诉求来换取民众支持。韩国军政府长期顶住民众增

加社会福利的压力，但在1988年由军政府转变过来的卢泰

愚政权为赢得民心，稳定政局，在国内消失了财政赤字后，

开始将社会保障由口号转为落实。中国农民由于长期处于社

会保障制度的边缘之外，在他们失去基本生存资源——土地

以后，频频上访甚至用生命唤醒政府的关注。为保障农民的

权益，在中国浙江、江苏等一些经济发达地区已将失地农民

纳入城镇居民最低生活保障范围，一些地方政府积极探索将

农民纳入各种保险体系之中。

二、制度安排与变迁的推动者——权威政府

在所有制度安排中，政府是最重要的一个。政府可以采

取行动来矫正制度供给不足。通常制度变迁有两种类型，一

是诱致性制度变迁，二是强制性制度变迁。[2]诱致性制度

变迁指的是现行制度安排的更变或代替，或者是新制度安排

的创造，它是个人或一群人，在响应获利机会时自发倡导、

组织和实行。诱致性制度变迁必须在某种原有制度安排下无

法得到的获利机会引起。与此相反，强制性制度变迁由政府

命令和法律引入和实行。强制性制度变迁可以纯粹因在不同

选民之间对现有收入进行再分配而发生。诱致性制度变迁在

中日韩三国社会保障制度的建立与完善过程中并不显著，相

反他们正是在政府推行强制性制度变迁的过程中迅速完成。

这里面既有制度安排的自身因素，也有各国的国情安排。

1.制度安排与变迁对政府的天然需求

对于任何制度性的服务而言，总有许多制度安排能实现

这种功能，因此对制度安排的选择将考虑对费用和效益的计

算。制度安排费用中包括组织费用、维持费用以及强制执行

这种特殊制度安排所包含的规则费用。人的理性驱使人们寻

找以最少费用获得最大收益的制度安排。从某种现行制度安

排转变到另一种不同制度安排的过程是一种费用昂贵的过

程，除非转变到新制度安排的个人净收益超过制度变迁的费

用，否则就不会发生自发的制度变迁。制度变迁通常需要集

体行动，制度因此可以视为社会运行必不可少的公共物品，

通常公共物品不能由私人生产或供给，私人交易市场不能实

现公共物品的最优配置，另外公共物品供给的规模性决定了

资本投入的规模性，一般单个资本进入公