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当前我国党政一把手监督的困境及其成因调研报告

反腐败是新时代加强党的建设的重中之重，是推动全面从严

治党向纵深开展、加强党的领导的关键环节和必由之路。党政

一把手是“关键少数〞，加强对党政一把手的监督是提高党的

执政能力和执政水平的重要表达，也是不断推进党的自我革命

的重点工作。党政一把手处于权力的中心、事业的前沿、实践

的要位，在对其进行监督的过程中难免陷入上级监督太远、同

级监督太软、社会监督太虚的为难境地，造成一把手权力失控，

导致一把手走向腐败或者潜在腐败。因此，加强对一把手的监

督是一个亟待解决的现实问题。

一、党政一把手监督的困境

各级党政一把手是我们党带着人民群众干事创业的排头兵，

对贯彻落实党中央路线方针政策起着冲锋陷阵的作用。但是，

由于各级党政一把手位高权重，有时候难免出现“恃权傲物〞

“盛权凌人〞的霸道现象，久而久之滋生腐败。同时，党的组

织部门和监督部门对各级一把手的监督存在一定的宽、松、软

现象，导致一把手权力失控，给党的形象和事业造成巨大损失。

1.假设隐假设现的同体监督。经过多年的探索，我们对党政

一把手的监督已经形成主体多元、形式各样、途径多重的监督

体系，但是监督的效果却并不理想。首先，上级组织部门对下

级党政一把手缺乏有力有效监督。上级组织部门主要承当管理

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考核干部的职能，侧重于考核，疏略于监督。其次，上级纪委

监委的主要职责是监督管理干部，同时也承当使用、选拔、考

核干部的职能，但由于监督距离较远、管理面较宽、威慑力较

弱，起不到真正的监督效果。再次，同级组织部门和纪委监委

监督党政一把手存在制度上的难题和现实上的困境。从制度上

来说，同级组织部门和纪委监委要接受作为权力中心的党政一

把手的领导，因此制度上存在监督悖论。从现实来说，同级组

织部门和纪委监委成员与党政一把手都在一个单位工作，是“组

织共同体〞，往往会形成共存、共享、共进的同盟。由于党政

一把手有干部提拔使用的推荐权，同级组织部门和纪委监委成

员还指望能够得到一把手的推荐提携，对一把手的监督就容易

流于形式。最后，下级组织部门和纪委监委对上级党政一把手

的监督就更加无能为力，只能“看在眼里、急在心里〞，且下

级各部门对一把手逢迎讨好还来不及，更别说主动监督了。对

于上级一把手的越权、擅权、专权等行为，下级监督主体往往

集体失语，保持沉默。综上，无论是组织部门的监督还是纪委

监委的监督都属于同体监督，即监督主体与监督客体都属于同

一个组织或者同一个系统，是权力部门内局部工的一种形式，

也是权力的自我监督，某种程度上还是自己监督自己。这种监

督形式造成了监督主体与监督客体之间的权力默契。同时，由

于都是同一体系内的不同角色，客观上有利于达成权力交易，

形成权力同盟，最后往往容易产生“塌方式腐败〞。

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2.瞻前顾后的异体监督。所谓异体监督，是借用外来力量监

督权力主体，监督主体与监督客体不在同一个组织或系统，没

有直接的隶属和利害关系，从而防止形成自己监督自己的为难

局面。在我国权力设置体系中，人大、政协、政府、“两院〞

分别具有不同的地位，如人大和“两院〞具有权力监督的职能，

而政协、社会团体、民主党派等具有权利监督的职能。但从实

践运行来看，异体监督效果并不理想，存在瞻前顾后的心理负

担，导致监督积极性不高、效果不突出。按照我国宪法规定，

各级人大是权力机关，选举产生的“一府两院〞受其监督并对

其负责，但人大机关的监督存在雷声大雨点小或者只踩油门不

挂挡的现象，没有产生应有的威慑力，导致一些党政一把手对

人大监督不在乎。同样，“两院〞在异体监督中也承当一定的

职能，但只是负责事后监督。而政协机关、民主党派和社会团

体的监督则华而不实，一方面，这些监督主体缺少具有威慑力

的权力，往往只是象征性地提出批评建议；另一方面，这些监

督主体在开展工作中需要党政一把手提供方便和支持，有求于

监督对象，因此难以形成强有力的监督。总之，异体监督往往

瞻前顾后，缺乏实效性，华而不实。

3.隔靴搔痒的群众监督。群众对自己的利益最关切，对各级

党政一把手的实际作为最敏感。借助现在的网络技术、自媒体

等工具以及传统的上访、举报、检举揭发等方式，群众监督大

有可为。当然，由于网络媒体兴旺，群众监督容易造成舆论一

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