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新《预算法实施条例》的背景、内容及亮点解读

作者：曾康华梁敏冯彦博

来源：《财政监督》2020年第21期

曾康华梁敏冯彦博

【摘要】《预算法实施条例》自1995年施行以来，先后于2014年、2018年修改，并在财政改革和预算管理上发挥了重要作用。当前形式下，旧《条例》显然已经不能适应2014年《预算法》的发展要求，时隔五年，新《条例》终于出台。文章结合《条例》的修订背景和必要性，对比新《条例》与旧《条例》的内容，重点分析新《条例》的八大亮点，即明确预算收支、规划预算编制、优化转移支付、严格债务管理、规范财政专户、明确国库责任、促进预算公开和推进绩效预算。最后，对新《条例》施行过程可能遇到的挑战提出几点建议。

【关键词】预算法实施条例修订亮点

一、新《条例》出台的背景解读

国务院于2020年8月3日正式公布新修订的《中华人民共和国预算法实施条例》（以下简称《条例》），新《条例》自2020年10月1日开始施行。旧《预算法实施条例》自1995年施行以来，在深化分税制改革、加强预算管理、推动绩效预算执行等方面发挥了重要作用。新《预算法》作为财政预算领域的重要法律，已于2015年1月1日全面实施，在规范预算编制和管理、完善地方政府债务管理、强化转移支付制度和加强预算公开透明等方面提出了新的要求。新《预算法》在预算管理方面取得重大突破，而旧《条例》与2014年《预算法》在社会经济发展中所遇到的新情况和新变化不相适应，使得《条例》的修订和出台备受理论和实务部门的关注。当前，新《条例》已正式施行。新《条例》在1995年旧《条例》的基础上进行修改，由79条文增加至97条文，内容上概括了近几年我国财政预算改革的实际成果和经验，明确指出了预算管理实践中亟须改进的方向，切实为《预算法》的贯彻实施和国家财政更加精准的治理奠定了制度基础。

党的十九大以来，党中央和国务院关于预算进一步改革的重大部署和决策为旧《条例》的修订提供了基本导向。这是践行党的十九大报告关于“建立全面规范透明、标准科学、约束有力的预算制度”的必经之路，是全面实施绩效预算改革和加强预算规范化、精确化管理的重要举措，也是践行党的十九届四中全会关于“完善标准科学、规范透明、约束有力的预算制度”决定的必然过程。此外，随着近些年财税体制改革的不断深化，财政管理更加科学规范、预算管理更加透明有效，也为《条例》的修订与完善提供了实践上的指导，对相关内容的修订提出了更高的要求。

新修订的《条例》与近年来我国推出的一系列财政改革措施和现行预算管理制度相匹配，进一步促进预算科学、精细和规范化管理，更好地贯彻落实2014年《预算法》要求，丰富了其法律精神，既响应了当前更积极有为的财政政策的要求，更加健全和完善了预算管理体制机制；也成为加快建立与国家治理体系和治理能力现代化相适应的现代财政制度的法治保障，充分发挥财政作为国家治理重要支柱的作用。一方面，《条例》的修订充分吸收了我国深化财税体制改革的积极成果。作为新《预算法》的重要配套措施，《条例》的修订不仅明确和细化了2014年《预算法》的有关规定，进一步落实其原则和相关条款，还将《预算法》实施后相关的预算管理制度改革进行法治化和规范化，做到有法可依且有章可循，解决了新《预算法》施行过程的实践障碍，增强了预算制度的可操作性。另一方面，新《条例》的出台是满足未来预算管理实践需要，新《条例》中关于预算收支范围、绩效预算、预算公开和地方政府债务管理等事项的明确规定，源于近些年的预算改革实践中成功的经验，也将更好地为今后预算管理服务。

二、新旧《条例》对比及亮点分析

2020年8月3日国务院颁布的新《条例》在原有基础上新增了对2014年新《预算法》中“四本账”等内容的总结条款；删除了一些与新《预算法》不相符合的旧内容；细化了预算编制、政府间财政关系等有关规定，条款总数从原有的79条增加到现在的97条。修订后的《条例》展现了20多年来我国预算改革方面的主要成果，有力地促进新《预算法》的贯彻实施和推进，推动我国预算管理和财政治理向法制化、规范化、透明化和高效化的轨道发展，为我国现代财政制度的建立与建设奠定了坚实的基础。《条例》的修订内容和突出亮点主要集中在以下八个方面。

（一）明确收支范围，促进政府预算体系完整

对比旧《条例》（参见表1），新《条例》严格遵循２０１４年新修订《预算法》的规定，明确了预算部门的范围和外延，进一步规定了一般公共预算、政府性基金预算、国有资产经营预算和社会保险基金预算的具体内容，明确了基本支出和项目支出等概念之间的区别，并对“行政事业性收费”“国有资源（资产）有偿收入”和“转移性支出等项目”的收支范围作了更加细化