民航现行体制及主要问题.pdf

民航现行体制及主要问题

改革开放前，我国民航运输业由民航总

局统一管理和经营，集航空运输、机场、航

空管制等功能为一体。1980年，根据邓小平

同志“民航一定要企业化”的指示，我国民

航运输业从军队中分离出来，改为商业航空

运输，民航总局由空军领导改归国务院领

导，民航内部实行政企合一。

从1984年开始，民航系统内部进行了

较全面的机构调整，按政企分开的原则，实

行航管、机场、航空运输公司分立，并在市

场准入、航线进入、机场建设、飞机购置等

方面逐步放松管制。1987年实行航空运输公

司改革，原中国民航独家经营改为多家经

营，航空运输业初步引入了竞争机制。

下面简要介绍当我国前民航管理体制

的情况和存在的主要问题：

行政管理机构

目前我国民航行政管理机构，包括民航

总局、大区和省三级管理机构。存在管理层

次多，民航总局和地区管理局直接经营管理

机场，省局与机场合一等问题。

近20年来，中国民航经历了从大一统

体制走向航管、机场、运输公司分立、鼓励

多家设立航空公司以形成竞争的过程。这个

过程还没有走完。当前，民航总局除负责飞

行安全、科技规划、飞行标准、适航、运输

计划等行业管理职能外，还负责直属航空运

输公司及各级机场的管理，存在职能交叉、

政企不分的情况。

空中交通管理体制

空中交通管制是保证空中运输通畅安

全的指挥中枢。目前，我国空中交通管制实

行的是统一管制、分别指挥的体制，即在国

家空管委员会领导下，全国飞行由空军实行

统一管理；军、民航空器分别由空军(海军

航空兵)和民航分别设施指挥，空军和中国

民航各自划分管制区和飞行指挥区。普遍反

映这样的空管体制存在着如下弊病：

·军航民航的飞行管制区域划设不统

一，空域结构不够合理，且多数空域由军方

独享，使得我国丰富的空中资源，不能得到

充分、合理、有效的利用；不利于航空公司

营建航线网络(特别是辐射式航线网络)；民

航运输企业的经济效益也受到影响(如民航

飞机不能在最经济的高度飞行，浪费油料)；

不利于通用航空事业的发展。

·飞行指挥不统一，在一个空域由多家

指挥，航空器遇到紧急情况，需要临时改变

飞行状态时，因请示层多，有时得不到及时

答复，容易失时误事，酿成事故；

·航空设施建设不统一，设备老化，管

制手段落后，程度不同地影响了空中交通的

通畅和效率。

这说明过时的空中管制体制已成为影

响我国民航业发展的障碍，重新划分空中资

源的军用、民用、军民合用的航空权势在必

行。

“八五”时期开始的航路改造一期工

程已经完成，更新了一批通信、导航、气象

设施设备，提高了空管保障能力。随着空管

体制的调整，空管设施的现代化改造将大规

模进行。

航空运输企业，直属公司和非直属公司

航空运输企业是民航系统的主体，是实

现经济效益的中心环节。我国现有从事航空

公共运输的航空公司24家，其中民航总局

直属企业10家，其余14家为1984年后地

方和部委建立的非直属航空公司(非直属航

空公司在业内也统称为“地方航空公

司”)。[1]由此可见，我国民航运输企业的

体制是“一个系统，两种制度”，这种状态

已经延续了十几年。10个直属民航运输企业

(另外包括中航油、中航材等总局直属后勤

服务企业)和总局的关系，基本上沿袭了传

统的国有企业体制，各企业的人事管理、财

务、投资等等决策权由总局掌握(或拥有很

大干预权)。而各类“地方航空公司”则呈

现多种产权形式(有地方政府独资企业，也

有股份制企业，如海南航空公司已在国内外

上市)。

非直属航空公司的规模普遍较小(14家

地方航空公司中，拥有运输飞机超过10架

的地方航空公司有上航、川航、海航、厦门

航、武汉航及山东航6家)，所有非直属航

空公司的业务量只占全民航的15%左右。从

行业整体上看，我国航空公司规模偏小。下

表是1999年运输总周转量在1亿吨公里以

上的13个航空运输公司的情况。

表7-3中国运输总周转量在1亿吨公里

以上的航空公司(1999年)

航空运输公司的“一个系统，两种制

度”局面，是1980年代民航体制改革的产

物。当时将独家“中国民航”拆分，并允