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我国公共财政及其职能问题的研究

一、公共财政的概念与特性

众所周知，西方公共财政理论经历了一个相称长的发展过程，大体可划分为两个阶段：第一阶段，18世纪后期至20世纪30年代，以亚当·斯密创建的公共财政理论为代表。亚当·斯密虽然没有给公共财政下明确的定义，但基本内容涉及国家的费用、公共收入、公债，与现代公共财政的内容基本一致。但就公共财政的范围或社会公共需要的范围限于“夜警国家”较窄的活动领域，其目的是为了维护自由竞争的市场秩序。1892年英国经济学家巴斯塔布尔出版了《公共财政学》一书，他认为“财政是关于公共权力机关的收入和支出并使其相适应的事务”。其基本主张仍是维护自由竞争的市场经济。第二阶段，20世纪30年代凯恩斯政府干预经济理论的产生至今。公共财政的范围不再局限于“公共权力机关的维持费用”，而是扩大到对市场经济的管理和调控，以及扩大到直接介入市场领域并形成一定规模的公共生产部门。例如：美国著名财政学家马斯格雷夫在《美国财政理论与实践》一书中指出：“财政学是研究公共部门的经济学，不仅涉及其理财活动，并且涉及其与资源运用水平、配置以及在消费者之间的收入分派的所有关系”。可见，公共财政的定义及其范围是随着市场化国家政府职能的不断拓展而不断丰富和发展的。

我们认为，公共财政是建立在“公共产品”理论和“市场失灵”理论基础上的，与市场经济相适应的一种财政模式。我国虽然还处在社会主义市场经济体制建立过程中，从财政满足社会公共需要这一本质特性出发，公共财政的定义可以概括为：它是以国家为主体，通过政府的收支活动，集中一部分社会资源，用于履行政府职能和满足社会公共需要的经济活动。

进一步分析，公共财政具有以下几个特性：

1．公共性。公共财政的公共性是由“公共产品”理论决定的。其本质特性是满足社会公共需要。人们常说，在市场经济下，市场能干的，政府就不应去干；而市场不能干的，政府就应当去干。这对于市场经济下财政来说，也是应遵循的一个基本原则。具体来看，什么是市场不能干的呢?就是社会公共需要领域，即“公共产品”和准公共产品，这类政府活动领域是难以通过市场提供的。

反过来，由于政府活动是从整个社会角度进行的，因而社会公共需要的领域只能由政府来解决。政府通过自身的收支活动满足社会公共需要，就直接填补着“市场失灵”领域。在现实市场经济运营中，市场失灵的领域是极为广泛的，需要借助政府的公共权力强制性地进行填补。因此，公共财政的“公共性”特性，就是“市场能干的，政府和财政就不要去干；市场不能干的，但市场又需要填补的，政府和财政就应当去干”。事实上这也是区分政府公共财政活动与私人活动范围的基本准则。

2．非赚钱性。赚钱性是人们参与市场活动的唯一动力，但作为政府及其公共财政，就不能直接进入市场去追逐赚钱，而只能以社会利益作为活动目的，只能从事非赚钱活动，这就使公共财政具有非赚钱性特性。

尽管公司和个人活动于市场有效领域内，而政府活动于市场失效领域内，这是划分两者活动范围的基本准则。然而，现实的经济活动是错综复杂的，大量的社会经济活动是需要公司和政府共同介入和承担的。为此，非赢利性就提供了一个具体标准，来界定两者在共同活动中的各自参与限度。

当某些行业的活动为社会公众所需要，并且可以有一定的市场收入，但又达不到市场平均赢利水平之时，政府和公司是可以共同承担这类活动的。这就是政府通过公共财政的投资或补贴等，使得投入到该行业的公司具有获得平均利润率的能力，从而政府通过自身的无偿投入，支持了该行业的发展，并为整个社会的利益服务；与此同时，公司由于可以获得平均利润率，而承担起了部分的乃至重要的投资任务，从而大大减轻了财政的支出承担。这样，财政的非赢利性活动，就直接与为市场提供公共服务相联系了。

3．调控性。市场经济条件下，公共财政是政府调控经济的重要政策工具。我们知道，政府宏观调控的重要目的是：促进经济增长、克制通货膨胀、提高就业水平等。政府各项调控目的的实现，都离不开一定的财政手段的支持。这些手段涉及税收、规费、支出、预算、补贴、国债、赤字等。对财政政策的调控可以从不同角度加以划分。一方面，根据财政政策对社会经济活动的影响，可以划分为分派性、调节性、再分派性财政政策。分派性财政政策涉及到将服务和利益分派给人口中的特定部分个人、团队、公司和社区。如农产品价格补贴，只对生产特定农产品的农民进行补贴。调节性财政政策则与限制和规定某些个人、公司或团队的行为有关，如税收的奖限政策就是为了鼓励或限制那些受调节者的某些经济行为，实现政府某一经济目的。再分派政策指政府在社会各阶层中针对财富、收入、财产等所进行的转移性分派。政府从公平和效率权衡的角度，采用累进个人所得税、转移性支出，实现收入公平分派的目的。另一方面，根据财政政策具有调节经济周期的作