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中国公共安全管理：问题、国际经验与对策

摘要：我国的公共安全管理在取得明显成效的同时，还存在一些问题：我

国政府目前还缺少明确的公共安全职能定位，相关法律体系和机构建设尚不健

全，相关政府部门的公共安全权责不够明确；在整体上偏重于应急，缺少有效的

预防体系；社会参与不足则相对加重了政府公共安全管理的负担；公共安全管理

技术水平偏低。我国应在充分借鉴西方国家有效经验的基础上，尽快实现从应急

管理向公共安全管理模式的整体转换，加强预防体系建设，通过法律和机构的完

善，不断明确政府公共安全职能，理顺权责关系，充分利用社会力量，实行多元

治理，大力推行公共安全管理的标准化建设，提高管理技术水平，最终构筑起严

密高效的公共安全防控体系。

关键词：公共安全管理；政府职能；应急管理；社会参与；标准化

从2008年年初的雪灾到“5·12汶川”大地震，从河北蔚县矿难、山西襄汾泥

石流、多起袭警事件到三鹿奶粉事件以及柑橘蛆虫事件，诸多突发事件的发生严

重影响了人们正常的生产、生活秩序以及社会稳定。公共安全事件的频繁发生一

次又一次地考验着我国现有的公共安全管理的能力，使我们不得不对这一问题进

行深入的思考，探索公共安全管理的有效途径。

一、中国公共安全管理存在的问题

我国政府历来重视安全生产工作，在公共安全体系建设方面取得了许多可喜

的成果，各项法律制度建设也在逐步完善。但从目前整体情况来看，公共安全管

理还存在着一些重要问题和缺陷。

1.我国政府还缺少明确的公共安全职能定位

政府的公共安全职能是指政府在进行社会公共事务管理时应当承担和具有

的维护公共安全的职责和功能，是政府在日常的公共事务管理中的基本活动方向

之一，也是政府建立此类行政组织、进行机构设置、人员配备和制定公共政策的

最基本依据之一。政府公共安全职能是否已成为政府的主要职能之一，可以从三

个方面进行衡量：是否有一套能够有效整合的完善的法律体系；是否具有一个整

合的、行动高效的管理部门体系和体制；各级政府和部门之公共安全责任是否明

确。从现实情况来看，我国目前还缺少明确的公共安全职能定位，这直接影响了

公共安全管理的有效性。

首先，我国公共安全法律体系尚不健全。虽然我们已有《戒严法》、《防震减

灾法》、《防洪法》、《消防法》、《安全生产法》、《环境保护法》、《传染病防治法》

和《突发公共卫生事件应急条例》等等相关的法律法规，但还有许多公共安全领

域缺乏必要的法律依据，如我国目前还没有制定反恐怖活动和处理大规模群体性

事件方面的法律法规。公共安全的基本法律尚未提上制定日程，法律法规的部门

管理特点严重，协调问题十分突出，很难适应应对大规模和复杂的公共安全事件

和公共危机。另外，我国多数公共安全管理立法还缺乏程序性内容，权利救济法

律条款也不够完善，规定过于原则，缺乏针对性和操作性。

其次，我国尚缺乏常设性的、专门的、权威的公共安全管理、协调机构。我

国目前的公共安全管理体系是一种分行业、分部门的分散性管理体系，公共安全

管理部门条块分割现象比较严重。随着公共安全事件的综合性和跨地域性日趋明

显，危机处理中所涉部门越来越多，仅仅依赖于各级政府现有的行政设置，成立

一个临时性的领导小组来协调相关部门的工作已不能满足现代化公共安全管理

的要求。

最后，各级政府和有关部门公共安全责任之界定不甚明确。这与公共安全法

律体系的不健全和分散的部门管理体制相关联，并直接导致了在公共安全事件突

发时的责任模糊。当复合型事件或者边缘性事件发生后，各部门容易相互扯皮，

影响应急管理的有效性。有的法律虽规定了政府防灾的责任，但并没有给予其相

应的权利，尤其是在涉及防灾救灾经费的来源、政府间费用的分担、救灾款项的

分配、各部门之间如何协调等问题时，现有的法律难以发挥作用，结果很难界定

各级政府所具有的管理责任。①

2.偏重于突发性公共安全事件的应急处理

由于缺少明确的公共安全职能定位，政府往往忙于对公共安全事件的应急处

理而不是日常的公共安全管理。事实上，公共安全管理远不限于应急处理，成熟

的公共安全管理，其过程不再仅仅关注于应对阶段，而是关注于预防、准备、应

对和恢复等一系列过程，并成为政府日常职能履行的一部分。而当前我们还处在

以应急处理为核心的应急管理初级阶段，虽然我们制定有突发公共事件总体、专

项、部门、地方、企事业单位等应急预案，但是由于一些预案疏于演练和人员培

训，当突发公共安全事件发生时，有些预案常常是毫无用处，甚至很大一部分应

急预案只