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抽象行政行为

一、抽象行政行为的概念及特征

抽象行政行为并非一个法律术语，而是

理论研究上的一个概念。对抽象行政行为在

学术界的不同的表述，有的人认为所谓抽象

行政行为是指行政主体针对不特定的对象

制定和以及具有普遍约束力的规范性文件。

○1有的人认为所谓抽象行政行为，是指行

政主体针对不特定的行政相对人单方面作

出的具有普遍约束力的行政行为，即制定行

政规则的行为。○2有的人认为抽象行政行

为是行政机关制定法规、规章和其他具有普

遍约束力的规范性文件。○3笔者认为所谓

抽象行政行为，是指特定的国家行政机关在

行使行政过程中制定和发布普遍性文件的

行为，包括制定法规、规章和发布决定、命

令。

与具体行政行为相比，抽象行政行为具

有以下特征：对象的普遍性。抽象行政行为

以普遍的、不特定的人或事为行政对象，适

用于所有符合条件的某一类人或事。效力的

普遍性和持续性。抽象行政行为具有普遍性

的效力，对某一类人或事具有约束力。并且，

抽象行政行为具有持续性。其表现为制定各

种行政规则，而这种规则一般不溯及既往，

但对于往后的同类事件具有反复性。准立法

性。抽象行政行为在性质上属于行政行为，

但它具有普遍性、规范性和强制性的法律特

征，并经过起草、征求意见、审查、审议、

通过、签署、发布等一系列程序，类似于立

法。

我国行政诉讼法将抽象行政行为排除

在人民法院行政案件的受理之外，但随着法

治社会的不断发展，不将抽象行政行为纳入

司法审查的范围的弊端越来越突出，抽象行

政行为比具体行政行为对社会的危害性更

深、更广，更为严重的是它杜绝了行政相对

人的司法救济途径，这极容易造成社会的不

稳定，这就需要我们对抽象性行政行为的可

诉性问题进行探讨，进一步扩大人民法院的

受案范围，将抽象行政行为纳入司法审查中，

以保证行政相对人的权益得到保障。

二、抽象行政行为的可诉性依据

笔者认为将抽象行政行为纳入行政诉

讼司法审查范围应从抽象行政行为可诉性

的理论基础、现实必要性与司法审查的可行

性这几个方面对抽象行政行为的可诉性进

行进一步的探讨。

抽象行政行为可诉性的理论基础

1、宪政基础。从表面上看，现行宪法

没有直接规定以诉讼的方式对抽象行政行

为进行审查，也没有将此审查权赋予人民法

院，但是宪法作为根本大法只能规定一些基

本制度和基本原则，从宪法所规定的内容上

看它实际上蕴涵了对抽象行政行为进行审

查的依据。首先，从民主的角度上看，我国

《宪法》第四十一条规定：“中华人民共和

国公民对任何国家机关和国家工作人员的

违法失职行为，有向国家机关提出申诉或者

检举的权利。”这里的“国家机关和国家工

作人员”显然包括行政机关和行政机关的

工作人员；这里的“违法失职行为”也应包

括行政机关违法的抽象行政行为。这一法条

的宪法精神在于它没有否定公民对行政机

关违法的抽象行政行为提出申诉、控告和检

举的权利。其次，现行《宪法》第五条规定：

“一切国家机关和武装力量、各政党和社会

团体、各企事业单位都必须遵守宪法和法律。

一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。

任何组织和个人都不得有超越宪法和法律

的特权。”显然，行政机关的抽象行政行为

如果违反宪法和法律，必须依法加以追究。

这一宪法原则的意义就在于排除行政机关

的抽象行政行为不受法律控制的可能性，为

以后对抽象行政行为提起诉讼提供了依据。

最后，宪法的内容并非都是抽象的原则，许

多内容如宪法关于公民基本权利和义务等

方面的规定都具有较强的司法适用性。由宪

法所确认的公民的基本权利，在实践中也可

能会受到行政机关所实施的具体的或抽象

的行政行为的侵害，如果公民在受到侵害后

在法院提起诉讼，法院不能对那些内容上明

显违背宪法关于保障公民合法权益的规定

相抵触的法规、文件进行审查，则宪法的权

威也很难得到维护。

2、抽象行政行为本身的性质决定了其

可诉性。抽象行政行为是行政权行使的必然

结果，从这种公权力本身的属性上看，它是

一种凭借物质力量在一个有序结构中运行

的人与人之间精神上的强制力，具有较强的

渗透性和扩张性，这种扩张性就决定了，如

果不给这种权力在法律上设定边际，它将很

容易发生膨胀。从而导致权力无法控制的滥

用，必然将成为社会秩序的最大障碍。“不

受制约的权力导致腐败，绝对的的权力导致

绝对的腐败”。行政权正确地