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一文读懂国土空间规划、土地总规、控规修规、概念性规划及

关系

第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过《中华人民共和

国土地管理法》修正案，增加第十八条：国家建立国土空间规划体系。

经依法批准的国土空间规划是各类开发、保护和建设活动的基本依据。

为了解决改革过渡期的规划衔接问题，新《土地管理法》还明确：已

经编制国土空间规划的，不再编制土地利用总体规划和和城乡规划。

同时在附则中增加规定：编制国土空间规划前，经依法批准的土地利

用总体规划和城乡规划继续执行。就目前而言，《土地管理法》《城

乡规划法》都是有效法律。

随着国土空间规划体系的建立和实施，土地利用总体规划和城乡

规划将不再单独编制和审批，最终将被国土空间规划所取代。

过去的空间规划类型很多，同时各个规划之间相互协调不够，交

叉重叠比较多。如图：

根据自然资源部于2019年5月23日发布《中共中央国务院关于

建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，国土空间规划是国

家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，是各类开发保护建设活

动的基本依据。建立国家空间规划体系并监督实施，将主体功能区规

划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，

实现“多规合一”

国土空间规划的重要性不言而喻。做土地片区园区开发乃至房地

产开发，要拿地，要在土地上规划项目，不能不知国土空间规划。但

在实务中，我们发现，有关领导和从业人员对此概念比较模糊，很多

界限并不清楚。为此，我们专门撰写了这篇《国土空间规划基本知

识》，希望用逻辑清晰的语言，使大家一文了解国土空间规划。

国土空间规划体系总体框架

·五级三类

·四体系

编制内容重点与审批程序

1:总体规划

总体规划强调的是规划的综合性，是对一定区域，如行政全域范

围涉及的国土空间保护、开发、利用、修复做全局性安排。

全国国土空间规划

对全国国土空间作出的全局安排，是全国国土空间保护、开发、

利用、修复的政策和总纲。

由自然资源部会同相关部门组织标注，由党中央、国务院审定后

印发。侧重战略性

省级国土空间规划

对全国国土空间规划落实，指导市县国土空间规划

由省级政府组织编制，经同级人大常委会审议后报国务院审批。

侧重协调性。

市县和乡镇国土空间规划

对上级规划要求的细化落实和具体安排。可因地制宜，将市县与

乡镇国土空间规划合并编制；也可以几个乡镇为单元编制，由当地人

民政府组织编制。侧重实施性。

2、专项规划

相关的专项规划强调的是专门性，一般是由自然资源部门或者相

关部门来组织编制，可在国家级、省级和市县级层面进行编制，特别

是对特定的区域或者流域，为体现特定功能对空间开发保护利用作出

的专门性安排。

相关专项规划可在国家、省和市县级层级编制，不同层级、不同

地区的专项规划可结合实际选择编制的类型和精度。

海岸带、自然保护地等专项规划及跨行政区或流域地国土空间规

划，由所在区域或上一级政府自然主管部门牵头组织编制，报同级政

府审批。

交通、能源、水利等涉及空间利用的某一领域专项规划，由相关

部门组织编制。

3、详细规划

详细规划是开展国土空间开发保护活动，包括实施国土空间用途

管制、核发城乡建设项目规划许可，进行各项建设的法定依据。这次

特别明确，在城镇开发边界外，将村庄规划作为详细规划，进一步规

范了村庄规划。

详细规划强调实施性，一般是在市县以下组织编制，是对具体地

块用途和开发强度等作出的实施性安排。

城镇开发边界外的乡村地区，以一个或几个行政村为单元，由乡

镇政府组织编制“多规合一”的实用性村庄规划，作为详细规划，报

上一级人民政府审批。

城镇开发边界内，由市县自然资源主管部门组织编制详细规划，

报同级政府审批。

关于新的国土空间规划和现有规划的衔接工作，在协调性与一致

性的处理过程中，有四个不得突破：

①不得突破土地利用总体规划确定的耕地保有量等约束性指标；

②不得突破已经确定的生态保护红线和永久基本农田控制线；

③不得突破城市、镇的总体规划所确定的禁止建设区等规划强制

性的内容；

④不得突破新的国土空间规划提出的一些新的管理要求