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非政府组织反腐败之作为:国际视野与中国
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作者:秦昊扬
来源:《唯实》2008年第09期
摘要:《联合国反腐败公约》认为反腐败应该有广泛的社会参与,非政府组织正在引起
越来越广泛的关注和重视。就全球而言,透明国际的卓著成效有目共睹,就我国而言,非政府
组织或在公共领域分权制衡,或对政府进行权力监督,是体制外反腐败的有力主体。
关键词:非政府组织;反腐败
中图分类号:D523.4文献标识码:A文章编号:1004-1605(2008)08/09-0156-03
腐败是我们这个时代最大的挑战之一。人的无穷欲望与有限资源之间的矛盾,决定了腐败
与反腐败的较量是一个长期斗争的过程。《联合国反腐败公约》认为反腐败应该有广泛的社会
参与,推动“公共部门以外的个人和团体,例如民间社会、非政府组织和社区组织”[1]等积
极参与预防和打击腐败,非政府组织正在引起越来越广泛的关注和重视。
世界各国的反腐经验表明,仅仅体制内的监督远远不够——公共权力主体在权力运行过程
中既是运动员又是裁判员,这不可避免会带来监督的失效,所以必须发挥体制外的积极因素,
使非政府组织负起监督政府的责任来,“透明国际”是目前全球影响最大的反腐败非政府组织。
许多国家都有监督政府行为,反对政府腐败的非政府组织,如以色列著名的民间反腐组织“国
家廉政运动”,在促进制度改革、对腐败行为进行曝光并采取法律行动、培养公民的道德意识
和反腐意识等方面做了大量工作;韩国“经济正义实践市民联合”、“参与联队”等非政府组织通
过游行、发表评论、媒体宣传等方式表达对政府违反公共利益的抗议。实践证明,作为体制外
反腐败的有力主体,非政府组织的作用不可忽视。
一、非政府组织反腐败之理论背景
非政府组织能参与反腐败斗争并取得成果绝非偶然,国家廉政体系、政府和市场的双重失
灵以及治理理论是其发挥作用的理论依据。
国家廉政体系。国家廉政体系是由“透明国际”反腐专家杰瑞米•波普提出的预防腐败构
想,期望建立一个能够形成预防腐败合力的国家廉政制度支柱体系,通过建立国家廉政體系来
有效反腐败。按照杰瑞米•波普的构想,国家廉政体系由11根制度支柱支撑,包括立法机关、
行政机关、司法机关、审计总署、监察特使、监督机构、公务员系统、媒体、公民社会、私人
部门、国际行动者等,每根支柱都是廉政体系的重要因素,由它们共同支撑起国家廉政的平
台。只有每个制度支柱都发挥作用,国家的廉洁和可持续发展才能得以实现。杰瑞米•波普强
调的是11根制度支柱之间的相互依赖,如果支柱的支撑力相差悬殊,国家廉政体系的目标将
难以实现。[2]所以,作为制度支柱之一的公民社会,必须负起监督政府的责任来。作为公
民个体而言,反对腐败人微言轻,而非政府组织的存在,给每个反腐败的个体找到了一个组
织,将单独的力量汇聚成反腐合力,可以把反腐败的力量发挥到最大。非政府组织的积极参与
已经成为不可或缺的反腐制度性支柱。
政府和市场的双重失灵。根据新制度经济学理论,非政府组织实质上是市场经济中一种内
在的制度安排,民主政治、市场经济和非政府组织共同构成现代社会基本的制度框架。市场和
政府都是当代社会发展的不可或缺的基础性调解机制,同时也都存在着很大的局限性。两者相
互配合发挥作用,市场失灵的场合,可以由政府来承担;政府失灵的场合可以由市场来承担。
然而,在市场和政府同时失灵的时候就需要有组织的创新,来弥补政府与市场的不足。作为除
市场和政府之外的第三种可供选择的解决方式,非政府组织应运而生,它发挥着既不同于政府
的社会事务管理功能,又履行异于一般商业经营的社会服务义务。它所体现出来的为他人、为
社会服务的奉献精神和平等合作精神,使得它能够在企业——市场体制与政府——国家体制之
外占有一席之地。
治理理论。治理理论于20世纪90年代初期在西方国家兴起,现已逐渐成为社会管理与治
理的一个重要理念和价值追求。作为一种新公共管理的方法,治理理论认为政府并不是唯一的
权力中心,各种机构(包括社会的、私人的)只要得到公众的认可,就都可能成为在各个不同
层面上的社会权力的中心,“它强调政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”
[3]。治理理论打破了国家与社会二元对立的传统思维,原先由国家承担的责任正在越来越
多的转移给各种私人部门和公民自愿团体,寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治”
的社会体制。在强调国家与社会组织间的相互依赖关系及合作与互动时,更强调各种非政府机
构的积极参与并承担相应的责任。
二、“透明
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