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非政府组织反腐败之作为：国际视野与中国

选择

作者：秦昊扬

来源：《唯实》2008年第09期

摘要：《联合国反腐败公约》认为反腐败应该有广泛的社会参与，非政府组织正在引起

越来越广泛的关注和重视。就全球而言，透明国际的卓著成效有目共睹，就我国而言，非政府

组织或在公共领域分权制衡，或对政府进行权力监督，是体制外反腐败的有力主体。

关键词：非政府组织；反腐败

中图分类号：D523.4文献标识码：A文章编号：1004-1605（2008）08/09-0156-03

腐败是我们这个时代最大的挑战之一。人的无穷欲望与有限资源之间的矛盾，决定了腐败

与反腐败的较量是一个长期斗争的过程。《联合国反腐败公约》认为反腐败应该有广泛的社会

参与，推动“公共部门以外的个人和团体，例如民间社会、非政府组织和社区组织”［1］等积

极参与预防和打击腐败，非政府组织正在引起越来越广泛的关注和重视。

世界各国的反腐经验表明，仅仅体制内的监督远远不够——公共权力主体在权力运行过程

中既是运动员又是裁判员，这不可避免会带来监督的失效，所以必须发挥体制外的积极因素，

使非政府组织负起监督政府的责任来，“透明国际”是目前全球影响最大的反腐败非政府组织。

许多国家都有监督政府行为，反对政府腐败的非政府组织，如以色列著名的民间反腐组织“国

家廉政运动”，在促进制度改革、对腐败行为进行曝光并采取法律行动、培养公民的道德意识

和反腐意识等方面做了大量工作；韩国“经济正义实践市民联合”、“参与联队”等非政府组织通

过游行、发表评论、媒体宣传等方式表达对政府违反公共利益的抗议。实践证明，作为体制外

反腐败的有力主体，非政府组织的作用不可忽视。

一、非政府组织反腐败之理论背景

非政府组织能参与反腐败斗争并取得成果绝非偶然，国家廉政体系、政府和市场的双重失

灵以及治理理论是其发挥作用的理论依据。

国家廉政体系。国家廉政体系是由“透明国际”反腐专家杰瑞米•波普提出的预防腐败构

想，期望建立一个能够形成预防腐败合力的国家廉政制度支柱体系，通过建立国家廉政體系来

有效反腐败。按照杰瑞米•波普的构想，国家廉政体系由11根制度支柱支撑，包括立法机关、

行政机关、司法机关、审计总署、监察特使、监督机构、公务员系统、媒体、公民社会、私人

部门、国际行动者等，每根支柱都是廉政体系的重要因素，由它们共同支撑起国家廉政的平

台。只有每个制度支柱都发挥作用，国家的廉洁和可持续发展才能得以实现。杰瑞米•波普强

调的是11根制度支柱之间的相互依赖，如果支柱的支撑力相差悬殊，国家廉政体系的目标将

难以实现。［2］所以，作为制度支柱之一的公民社会，必须负起监督政府的责任来。作为公

民个体而言，反对腐败人微言轻，而非政府组织的存在，给每个反腐败的个体找到了一个组

织，将单独的力量汇聚成反腐合力，可以把反腐败的力量发挥到最大。非政府组织的积极参与

已经成为不可或缺的反腐制度性支柱。

政府和市场的双重失灵。根据新制度经济学理论，非政府组织实质上是市场经济中一种内

在的制度安排，民主政治、市场经济和非政府组织共同构成现代社会基本的制度框架。市场和

政府都是当代社会发展的不可或缺的基础性调解机制，同时也都存在着很大的局限性。两者相

互配合发挥作用，市场失灵的场合，可以由政府来承担；政府失灵的场合可以由市场来承担。

然而，在市场和政府同时失灵的时候就需要有组织的创新，来弥补政府与市场的不足。作为除

市场和政府之外的第三种可供选择的解决方式，非政府组织应运而生，它发挥着既不同于政府

的社会事务管理功能，又履行异于一般商业经营的社会服务义务。它所体现出来的为他人、为

社会服务的奉献精神和平等合作精神，使得它能够在企业——市场体制与政府——国家体制之

外占有一席之地。

治理理论。治理理论于20世纪90年代初期在西方国家兴起，现已逐渐成为社会管理与治

理的一个重要理念和价值追求。作为一种新公共管理的方法，治理理论认为政府并不是唯一的

权力中心，各种机构（包括社会的、私人的）只要得到公众的认可，就都可能成为在各个不同

层面上的社会权力的中心，“它强调政府与民间、公共部门与私人部门之间的合作与互动”

［3］。治理理论打破了国家与社会二元对立的传统思维，原先由国家承担的责任正在越来越

多的转移给各种私人部门和公民自愿团体，寻求的是一种通过调动各种力量和资源达到“善治”

的社会体制。在强调国家与社会组织间的相互依赖关系及合作与互动时，更强调各种非政府机

构的积极参与并承担相应的责任。

二、“透明