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英国雷纳评审 应英国外交部及联邦事务部的邀请，以中国行政管理学会的名义，我们一行六人，于１９９８年８月２日至８月１２日，对英国的社会服务承诺制——“公民宪章”进行了考察。先后访问了英国内阁办公室、卫生部、地方政府协会、威根市政府等上层政府机关，考察了铁路公司、税务所、医院和学校等基层承诺单位，并与亚当?斯密学院、社会市场基金会、伦敦大学的专家教授以及正在英国进行课题研究的北京大学周志忍教授进行了研讨交流。总的感到，英国推行承诺制是比较成功的，对提高公共服务质量收到了明显效果，其基本做法值得我们借鉴。　　 一、 社会背景　　 　　推行承诺制，是英国行政体制改革的一个组成部分，这场改革始于１９７９年。当时的撒切尔夫人政府遇到一系列问题，突出问题之一就是政府公共支出失控，办事效率低，事业单位和国营公共企业，尤其是具有行业垄断性公共企业缺乏竞争，服务成本高，服务质量比较差。为解决这个问题，政府先后采取了三个方面的改革措施：　　 　　第一步：引入市场机制。首先，撒切尔夫人任命了在英国很有名气的私营连锁店老板雷纳担任政府效率小组顾问，对各部门的工作效率逐个进行评审，主要考察这个部门“目前在干什么，干这些事有没有必要”，“这些事是怎么干的，能不能减少环节、降低开支、提高效率”。评审结果证明，政府工作有许多可以改进的地方。比如，在“干什么”方面，财政部设立的计算机中心，主要职能是推广应用计算机，现在计算机已经普及了，这个机构就没有必要存在了。在“怎么干”这方面，强调必须讲效率、讲成本。如农业部的一个研究所，自己饲养做试验用的小白鼠，过去从来不计算成本。经过评审，每只成本达３５英镑，而市场供应的价格只有３英镑。针对办事手续繁杂的“政府程序迷宫”现象，对办事程序的每个环节进行评审，能简的简，能撤的撤，重新设计办事程序。上述工作被称为“雷纳审查”，从１９７９年到１９８７年，共实施了３００多项计划，节省政府开支１０亿英镑。中央政府公职人员由当时的７５万人减少到现在４６．８万人。其次，在公共服务领域推行私营化，政府由直接提供服务转变为购买服务。除邮政和地铁外，铁路、航空、城市公共交通、电力、煤气、自来水等公共服务业都先后实行了私营化，为政府服务的安全保卫、餐饮服务、官员用车以及工资和社会保障金的发放也由私营部门承担，实行“强制性竞争投标制”，谁的服务质量高、价格低就让谁干。过去，政府每年对公共服务部门补贴近５０亿英镑，转为私营后，政府不再补贴，反而每年收税４０亿英镑。接待我们的内阁办公室工作人员深有感触地说：“回首２０年前，人们很难想象这些公共服务可以由私人来承担；现在觉得，当时政府介入得确实太多了。”　 　　第二步，建立执行机构。改革前，英国政府部门具有制定政策和直接提供服务（如办理护照、发放各种补贴和保障金等）两方面的职能，其中７５％的人员在做日常事务性的服务工作。撒切尔夫人认为：直接与市民打交道的人更知道怎样提高效率。因此，采取了下放权力的办法，把制定政策和直接服务分开，建立了专门办理具体事务的执行机构。这些机构的首长直接对部长负责，具有较大自主权，办事效率明显提高。现在全国有１４０个执行机构，工作人员占公务员总数的７７％。　　 第三步，推行承诺制。１９９１年，梅杰取代撒切尔夫人成为英国首相。执政伊始，就以政府白皮书形式公布了自己的竞选纲领《公民宪章》，在全国大力推行社会服务承诺制度，对提高公共服务质量收到了比较明显的效果，引起了国际社会的关注。１９９７年５月，布莱尔政府执政后，对承诺制仍然持肯定和积极的态度，明确表示：“承诺的思想是工党地方政府首先提出来的，过去七年取得了很大进展，我们一直赞同这一思想，一直支持承诺方案”。去年６月，新政府上台不久，即着手对如何完善承诺制进行了广泛的社会调查，在听取公众和各界意见的基础上，制定了《服务第一——新的承诺方案》。 二、 主要做法和特点：　　 　　英国实行社会服务承诺，首先是十分明确地界定了实行这一制度的范围，即中央政府和地方政府部门、司法系统、国有事业单位、国有企业尤其是垄断性国有企业必须实行。中央政府要求所有实行社会服务承诺制的单位应当遵循六项原则：（一）制订明确、清晰的服务标准；（二）信息和公开性；（三）选择性和协商；（四）礼貌和便民；（五）及时纠错；（六）追求资金使用价值。英国政府还要求承担服务职能的部门和单位制定出具体的服务质量标准，向社会公开承诺；设立投诉电话，接受社会监督；如果违诺，给予一定赔偿（主要是收费性的服务给予赔偿，政府机关和学校等事业单位没有赔偿规定）。与我国山东烟台市率先推行的承诺制相比较，基本内容是一致的，但英国实行承诺制的范围更广泛，承诺内容更具体。目前，中央政府各部门已制定出４０个全国性的社会服务承诺标准，地方政府和服务单位以这些为起码标准，制订自己具体的服