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关于以市场化金融模式支持公租房建设的建议 曹勇 2012-11-30 16:44:23　　来源：《武汉金融》2012年第10期 　　根据国家“十二五”规划，公租房和廉租房已经成为我国保障性住房建设的主要形式。特别是公租房在我国保障性住房计划中拥有着非常广阔的发展前景。2012年上半年，中央已下达公租房补贴资金达到660亿元，占已下达的保障性住房专项资金的67.5%。　　但值得注意的是，公租房具有投资规模大、资金回收期长的特点，对于政府财政同样会形成较大的压力。因此，积极运用市场化融资手段，吸引私人投资参与其建设，将可以显著提高我国保障性住房的供给效率，使其惠及更广大的中低收入群体。　　一、保障性住房的市场化融资需求　　根据“十二五”规划，我国从2011年到2015年将建设保障性住房3600万套，其中2011年建设1000万套，2012年建设700万套。根据住建部的估算，平均每套保障性住房的成本为13万元。那么2011年到2012年，保障房建设共需资金2.2万亿元。　　2011年和2012年中央已经下达的保障性住房补助资金达到1427亿元。根据人民银行的数据，截至2012年上半年，全国保障性住房贷款余额为5813亿元。另外，截至2012年上半年，社保累计投入保障房建设的资金为160亿元。照此计算，2011年到2012年尚有近1.5万亿资金需要由地方政府筹集。　　然而近年来，我国地方政府财政资源本身就面临着较大的压力，地方政府的本级财政赤字呈逐年扩大的趋势。因此，通过市场化融资手段弥补公租房资金缺口已势在必行。　　二、美国公共租赁住房的市场化融资经验　　美国早期的公共租赁住房计划是以财政资金为主要募集来源的。20世纪60年代，美国政府推动的社会改革一度为这种政府出资的公共租赁住房建设模式提供了发展契机。但到了20世纪70年代以后，包括住房保障支出在内的高额福利支出给美国政府造成了沉重的负担。由于巨额赤字的货币化，以及政府福利支出对经济的拉动效率较低，70年代出现了“滞胀现象”。因此，由政府担当公租房出资主体的模式难以为继。　　在此背景下，美国发展公共租赁住房的思路发生了明显的转变，以政策补贴为杠杆，吸引私人资本投资公共租赁住房的模式成为了主流。在诸多政策补贴方式中，税收优惠成为了美国政府撬动私人资本的重要杠杆。在美国的税法体系中存在多种针对住房投资者的税收优惠政策，包括低收入住房投资税收优惠政策(LIHTC)、房租债券利息收入免税政策、出租房屋的加速折旧政策等。其中，始于1987年的LIHTC项目对公共租赁住房的支持效果最为明显。　　在该项目下，美国联邦政府每年按人口比例给予各州一定的税收返还额度(Tax Credits)，再由各州将税收返还额度分配给那些为低收入家庭建设住房的开发商。在税收杠杆下，低收入家庭住房的开发变得对私人投资者也具有吸引力了。另外，随着该类项目的发展，美国的一些金融机构也设计出了将LIHTC项目进行证券化的方案。由于有了LIHTC资产支持的证券，该类投资的二级市场流动性得到了极大的增强。这又反过来促进了该类项目的快速发展，使其成为了美国发展速度最快的供给方住房补贴模式。截至2000年美国公屋的总存量为128.2万个单位，而LIHTC项目房屋的总存量达到了94.5万个单位。　　与传统的公屋项目相比，LIHTC项目最大的优势在于最大限度地节约了财政资金。到2005年为止，美国政府给予每个单元的平均税收优惠也仅为八千多美元。这显然比政府出资开发保障性住房更为经济。这也正是LIHTC项目的最大优势。　　三、我国公租房市场化融资模式设计　　借鉴美国LIHTC项目的经验，我国的公租房建设也完全可以采用市场化融资的模式。在这里本文建议在国有银行旗下成立专门为保障性住房开发进行投资的子公司，形成由政府贴息诱导的、以公租房为主要支持对象的市场化金融模式。该模式可简单表示为图1：　　该模式可以最大限度发挥银行实力雄厚、信用度高、信息搜集能力强、分支机构多，易于在全国范围内开展业务并发挥规模经济的优势。　　见图1，由中央政府授权银行设立并管理专门的保障性住房投资公司。同时，中央政府授权地方政府成立“公共租赁住房运营主体”(比如公租房物业管理公司)。地方政府与银行达成协议，通过保障性住房投资公司为公租房运营提供社会化融资。在公租房运营过程中，地方政府向公租房运营主体划拨土地，并可以在财力范围内补贴地价和运用部分土地出让金促进公租房的开发。其余资金缺口由保障性住房投资公司向银行间债券市场上的投资者发行债券筹集。债券的现金流由公租房的租金收益提供。为了诱导社会资本的投入，政府可以适当给予贴息以提高债券的收益率。　　该金融支持模式是否具有现实意义，关键取决于是否能向私人投资者提