国家与社会关系视角下的乡镇政府改革研究.pdfVIP

前言 我国是农村人口占绝大多数的国家。自古以来，农民问题始终是我国 的重大政治问题。如何实现国家对农村社会的有效治理，一直是历代政府 努力探寻和梦寐以求的政治目标。21世纪，农村和农民问题仍然是我国面 临的最大挑战，必须得到足够的重视。 当前政府和市场是左右农村社会发展的两个重要力量。其中，政府的 力量最为关键。尤其是直接面对广大农民的4万个乡镇政府，在乡村经济 和政治生活中扮演着特殊的角色，他们的状况如何，不仅关系到农村经济 与社会的持续发展，而且关系到农村能否实现社会稳定。 改革开放前，国家几乎垄断了所有的社会资源，并对几乎所有的社会 生活实行严格而全面的控制，同时对任何相对独立于国家之外的社会力 量，要么予以控制，要么使之成为国家机构的一部分，从而建立起强国家、 弱社会的模式。而改革开放后，党和国家与社会的关系有了调整，具体表 现在控制范围的缩小和控制力度的减弱，控制方式的变化，控制手段规范 化加强。这种变化导致了自由空间的出现和不断扩大，这是国家与社会结 构分化的重要前提之一。而以产权的多元化和经济市场化为基本内容的经 济体制改革则直接促成了具有相对独立性社会的形成。① 但农村公共权力自上而下的单向度运行的政府模式没有根本的改变， 乡镇政府治理结构严重滞后于经济体制。突出表现在机构膨胀、效率低下， 严重的财政困境、征收手段的非法化，内部权力结构不合理，以及对村委 会的权力扩张等。从而使农民负担不断增加，干群关系日趋紧张，乡镇政 府的权威不断流失，社会调控能力和号召力减弱。这些问题如不加以解决， 势必影响乡镇政府的运行质量，阻碍乡村社会的发展和进步。研究乡镇政 ① 孙立平：《改革前后中国大陆国家、民间统治精英及民间互动关系的演变》，载《中国社会科学季刊》， 1994 年，第 1 卷。 1 府不仅对研究乡村政治，而且对研究整个社会发展都是十分重要的。 目前，我国一些地区也在进行乡镇政府改革，然而这些改革基本上是 一种自上而下的以“精简”为主要内容的机构改革。这种改革模式主要存在 以下四个方面的不足和问题： 1、这种改革只有单向的推动力。即自上而下、行政主导下的推动力， 它很难调动农村基层政权组织的积极性和主动性，改革最终难免会因此而 走过场，流于形式。 2、这种改革是一种“头痛医头、脚痛医脚”式改革。就事论事的进行机 构改革，却忽略了现有的乡镇体制才是造成问题的根源。 3、这种改革没有触及乡镇权力结构或政治体制方面的根本性问题。 如乡镇党委、乡镇人大和乡镇政府三者权力的适度划分及其相互关系的调 整等。再如县乡之间的压力型体制的消除等。 4、这种改革没有充分考虑当前农村社会政治发展的新特点、新问题。 随着农村改革的不断深入和社会主义市场经济的不断发展，农民的民主要 求愈来愈强烈，在村民自治的推动和要求下，乡、村两级关系必然会做出 新的调整，在这种情况下，乡镇政府的改革就有一种自下而上的内驱力。 如果乡镇改革不去主动适应和满足这种自下而上的要求 ，势必会导致乡村 关系的紧张甚至冲突。 针对以上问题，本文试以国家与社会关系为解析框架，以在乡村社会 实现国家与社会的良性互动为目标追求来分析中国乡镇政府当前的角色 冲突和新的角色定位，并提出相应的针对乡镇体制的改革措施。 本文的研究方法： 1、规范研究与经验研究相结合。 规范研究侧重于价值判断和逻辑推理，更多的是定性的和演绎的方 法，它关注的是“应然”的问题。经验研究侧重于可观察到的事实根据和 实证材料，更多的是定量分析和归纳方法，它所关注的是“实然”的问题。 2 规范研究强调对特定政治理论的法定解释，一般是静态的研究方法。经验 研究更加注重现实存在的，没有法律明文规定的惯例等对于政治行为和运 作的影响，属动态研究方法。任何政治主体的政治行为都是在一定的法定 制度背景中进行的，但其内容又远较制度所规定的更为复杂。 用经验研究方法来分析乡镇政府，是希望弄清乡镇政府的种种行为及 其原因，这是规范研究难以说明的。当然，经验研究并不否定规范分析方 法的价值判断，任何一项研究都是以一定的价值取向为指导的。保