黄河小浪底水利枢纽管理体制和运行机制问题研究.pdf

摘 要 综合性水利枢纽工程既有重要的社会效益、生态效益，又有巨大的经济效 益，其管理体制和运行机制研究一直是理论和学术研究上的难点和重点，也是 影响水利枢纽工程整体功能发挥的关键性因素。 小浪底水利枢纽工程是我国“八五”期间开工建设的黄河流域中规模最大、 控制流域面积最广，集防洪、防凌、减淤、灌溉、供水、发电于一体的国家重 点大型水利枢纽工程。小浪底工程以其重要的战略地位、显著的社会效益、宏 大的工程规模、挑战的技术课题和国际化的管理手段，受到全国乃至世界关注。 工程自 1991 年前期准备工程开工至今，已历时 15 年。由于小浪底工程以中央 投资为主，同时利用世界银行和国内外贷款，兼顾社会效益和经济效益，投入 运行后将面临电力调度与水量调度的矛盾，同时还要处理好工程自身利益与流 域整体利益的关系，资产关系和管理关系复杂，需要在投入运行前及时研究确 定管理体制和内部运行机制，确保工程的平稳过渡和枢纽工程整体效益的发挥。 根据工程建设进度安排，小浪底工程将在今年下半年全面进行竣工验收， 随之小浪底工程也将由工程建设转入运行管理。由于转入运行阶段后所承担的 职责任务、经费来源、考核目标等与建设阶段有所不同，根据《水利工程管理 体制改革实施意见》的要求应进行分类定性，所以研究确定新的管理体制和内 部运行机制就显得非常重要和迫切。这正是本文选题的现实意义之所在。 全文首先通过对小浪底水利枢纽的主要功能、论证决策和建设过程以及工 程建设期机构设置和管理体制演变的分析和描述，揭示了建设管理阶段设立项 目法人，实行“建管一体、责任明确、业主运筹项目全局” 的管理方式以及“小机 关、大实体” 内部运行机制的成因和运行效果。 然后，从国有资产管理和综合性水利枢纽的功能特点入手，对综合性水利 4 枢纽管理模式进行了理论分析；研究了美国、日本等发达的资本主义市场经济 体制国家流域管理和水利工程管理的基本特点，揭示了国际上对纯公益性水管 单位、纯经营性水管单位和综合性水管单位区别对待、分别选择相应的组织机 构管理形式的通行做法。通过分析国内陆水、引滦工程等大型综合性水利枢纽 的运行管理实践，提出对以公益型为主的枢纽工程走企业化经营之道是行不通 的，应通过分类定性确定管理方式，划分中央和地方以及政府、市场及受益者 的事权和责任，明确投资主体和经费渠道，逐步建立多元化、多渠道、多层次 的水利投资体制，并尽可能争取国家和各级政府稳定的资金投入，建立和完善 良性运行机制，提高水利枢纽工程的安全保障程度。国内外水利工程的管理经 验和教训，为研究小浪底枢纽管理体制提供了非常有益的借鉴。 文章在分析水利部、黄河水利委员会、财政部、国家发展和改革委员会、 国务院国有资产管理委员会等有关部门在小浪底工程管理中所应履行的职责任 务和国家有关政策规定的基础上，根据小浪底发电能力和市场电价多种组合方 案比较、大多数方案不能实现收支平衡的前提下，提出小浪底枢纽管理单位应 定性为准公益性的水管单位。根据小浪底水利枢纽的工程特性、地位和作用， 分析比较了直属水利部管理、直属流域机构管理、组建有限责任公司和国有独 资公司等管理体制备选方案，提出在目前的管理体制和政策约束下，将小浪底 水利枢纽作为事业单位交由黄河水利委员会管理是最可行的方案选择。文章还 分析提出，根据水资源统一管理要求和流域机构的职责定位，在实行黄河水利 委员会管理的事业单位的前提条件下，要在项目计划审批、领导班子管理、机 构职责定位等方面应“高看一眼” ，实行“计划单列” ，以促进和保障小浪底水利 枢纽平稳过渡和稳定发展。 最后，根据枢纽管理单位—小浪底水利枢纽管理局和黄河水利水电开发总 公司在枢纽工程投入运行管理后职责任务发生变化以及工程特殊的战略地位要 求，分析了推荐体制下机构定位和管理运行中应注意的问题，设计提出小浪底 工程管理局内部管理、监督考核、激励保障机制以及职能配置、机构设置和人 员编制方案；并研究建议，根据国有资产管理有关规定和企业改制政策，按照 精简、统一、效能，政企分开、管养分离的原则，将黄河水利水电开发总公司 由小浪底水利枢纽管理局管理，实行“小事业—大公司” 的管理方式有利于保持 人员队伍的稳定和促进枢纽工程的持续发挥作用。论文有关观点和结论可供决