新城市拆迁法律制度构建.pdf

摘 要 城市拆迁是近年来社会上极为热点的问题,随着我国经济的发展和城市化 进程的加快,现有的城市拆迁制度中存在的弊端也逐渐显露,对城市拆迁运动 产生了较为显著的影响,尤其是在近年来极端事件频发之后,让我们不得不从 制度层面上去讨论现行拆迁中存在的问题,并试图通过发现问题和在借鉴他国 经验的基础上做到解决问题,构建我国新的城市拆迁法律制度。本文共分为四 个部分:第一部分概述拆迁制度,并简述现行拆迁制度产生的背景及原因,同 时,简要介绍其他几个国家和地区的拆迁制度。第二部分分析现行拆迁制度中 存在的主要矛盾,并对造成这些矛盾的原因进行分析。第三部分是对于新的拆 迁制度的整体构建,并详细设计了拆迁涉及到的几个主要制度,即公益征收制 度、拆迁程序制度和拆迁补偿制度。昀后 一个部分是针对国家昀近出台的《国 有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿)》进行分析,讨论其存在的积极意 义和不足之处。下面就各部分的主要内容予以简单摘要。 一、拆迁制度概述 房屋拆迁是指取得拆迁许可的单位,根据城市建设规划要求和政府所批准 的用地文件,依法拆除建设用地范围内的房屋和附属物,将该范围内的单位和 居民重新安置,并对其所受损失予以补偿的法律行为。我国土地所有权与房屋 所有权的分离而造成了两种所有权制度在国家需要对某一块土地行使所有权时 产生了矛盾,于是,形成了我国独具特色的拆迁制度。现行的拆迁制度分为三 个阶段,即房屋拆迁的决定阶段、房屋拆迁补偿安置的协商与裁决阶段、房屋 拆迁的强制执行阶段。 接下来本部分介绍了我国香港地区、法国和美国的城市拆迁制度。 二、现行的城市房屋拆迁制度存在的主要矛盾及原因分析 现行的拆迁制度造成的矛盾主要有两类,即政府与被拆迁人的矛盾和拆迁 人与被拆迁人的矛盾。政府与被拆迁人的矛盾主要表现在:拆迁工作中政府的 角色定位错误、对拆迁许可证的颁发监管不力而引发的拆迁矛盾和政府制定的 拆迁政策不合理而引发的拆迁矛盾。而拆迁人与被拆迁人的矛盾主要表现在两 个方面,即利益分配之争和拆迁人的不诚信行为。1分析矛盾产生的主要原因表现在:第一,立法中并未明确区基于公共利益 的拆迁和基于商业利益的拆迁,造成立法中对于拆迁目的的规定不明确。第二, 政府投资进行的城市化建设是导致房价上涨的主要原因,但是由此产生的利益 却没有使得被拆迁人与政府分享,实质上是牺牲了被拆迁人的利益给予了开发 商。第三,我国的土地所有权制度,即土地所有权与房屋所有权的分离是造成 拆迁矛盾的深层原因。 三、拆迁制度的整体构思以及分项研究 对城市房屋拆迁制度的整体构思如下: 第一,区分公益征收与商业拆迁。第二,构建新的拆迁程序制度。首先, 设置公共利益的认定程序,建立公共利益争议纠纷解决机制;其次,细化征收 补偿程序,增加在公益征收补偿中的被拆迁人的话语权,对于补偿安置协议采 用听证程序以及协商机制,昀大化在程序 上保证被拆迁人的利益。再次,完善 拆迁裁决程序以及对被拆迁人不服拆迁裁决的司法救济途径。昀后,落实强制 执行程序。第三,完善拆迁制度重中之重??拆迁补偿制度。 (一)公益征收制度 公益征收又称公用征收,是指国家基于公共利益的需要,以强制方式取得 人民的财产权,并给予财产权人以补偿的法律制度。我国在《宪法》、《土地管 理法》、《物权法》等法律中对于公益征收制度都有零散的规定,虽然形成了我 国特有的公益征收制度,但国内目前尚没有单独的法律予以规定。公益征收制 度中,对于“公共利益”的界定是核心,但是各国对“公共利益”的界定是采 用概括法、列举法还是概括加列举法各国的选择不一,我国的学者对此也有争 议。但是,综合分析之,建立我国的公益征收制度,可以考虑将公益征收程序 分为行政程序阶段和司法程序阶段两个阶段。另外,宜采用“概括加列举”的 形式对“公共利益”的范围予以规定。 (二)拆迁程序制度 公共利益的认定程序,应当把公共利益的认定权交予法院,对于法律列举 之外的公共利益的界定,应当由法官结合法律的原则性规定,并通过其职业能 力和相关知识予以判断。听证程序的建立应当做到决定前听证、听证过程规范、 听证人员的相关性和听证结果的有效性。强制执行制度应当做到对强制拆迁进 行听证,做好强制拆迁前的证据保全以及补偿、安置裁决权由法院行使。2(三)拆迁补偿制度 现行的拆迁补偿制度,补偿范围较窄,补偿方式比较单一、补偿标准以及 评估方法较为脱离实际,借鉴他国的拆迁补偿制度,建立我国的拆迁补偿制度 应当做到:确立“完全补偿原则” ,细化补偿标准,推荐采用市场比较法进行评 估,丰富拆迁补偿的方式供被拆迁人选择,例如社会保障或土地入股等形式。 四、对《国有土地上房屋征收与补偿条例(征求意见稿) 》的主要内容及几 点讨论 国务院法制办 2010 年 1 月 29 日