地方立法质量评估指标体系研究——以北京市若干地方立法为样本.pdf

摘 要 我国地方性立法主要包括地方性法规、地方政府规章、民族自治机关制定 的自治条例和单行条例，虽然香港与澳门特别行政区所制定的法律也属于地方 性立法，但是并不在本文的分析范围之列。地方立法相较中央立法更具有灵活 性并且更为具体，地方情况的差异性也决定了地方立法的复杂性：这包括立法 主体层级的复杂性以及地方立法位阶关系的复杂性。这些特性决定了研究地方 立法的重要意义之所在。 近年来，地方立法数量呈膨胀趋势，这对于在全国范围内展开法制建设而 言确实是一个良好的势头，但是对此切不可简单的认为只有好处而没有坏处。 在地方立法的实际操作中，地方立法数量的日益增长所带来的弊端正开始显现： 其一，单纯追求地方立法的外延式增长；其二，地方保护主义抬头趋势明显； 其三，地方立法工作中相互攀比、重复立法，照抄照搬上位法和同名法条文的 现象十分普遍。这些弊端造成了立法资源的无端浪费，而解决的办法就是对地 方立法进行质量评估，包括进行法案评估和立法后评估。 本文运用法社会学的研究方法与成本-效益分析的方法对地方立法质量评 估指标体系进行了深入研究。涉及的地方立法的法律文本主要包括如下几个： 《北京市养犬管理规定》及其相关规定、《北京市公共场所禁止吸烟的规定》以 及《北京市公共场所禁止吸烟范围的若干规定》、《北京市烟花爆竹安全管理规 定》等。对上述地方立法文本的分析构成了本文理论阐发的基础。同时，本文 亦对国外的有关立法及立法质量评估的实践进行了比较分析，总结经验教训， 进而为国内地方立法质量评估指标体系的构建提供有益的指导。 本文共分为四章： 第一章，地方立法及地方立法评估：历史、现状及其意义。本章首先论述 了地方立法相较中央立法的特殊性，其次对地方立法的日益重要性加以论证， 第三就是通过比较改革开放之初与近几年我国地方立法的状况来揭示地方立法 在当前发展的主要趋势——数量上的不断扩张，这种扩张在一定程度上有利于 我国法制的发展，而在另一个侧面上则反映出如果立法质量不过关，那么地方 立法数量越多则不合格的地方立法越多的局面。因此，在这种形势下，加强地 1 方立法评估工作就成为地方各级立法机关必须要提上日程的事情。在这一章， 笔者亦对本文提出的主要问题以及运用的主要方法进行了简单的介绍，问题就 是为什么要建立地方立法质量评估指标体系，建立该体系应当以什么为标准、 应当考虑哪些因素等；本文运用的主要方法包括法社会学的方法和成本-效益分 析的方法。 第二章，地方立法质量评估的样本分析及其理论阐释。本章前半部分主要 是对几部北京市地方性立法进行分析，分析的内容包括但不限于立法概况、立 法沿革、有关的制度创新、行政执法情况等。本章的后半部分则是在对几部地 方性立法进行分析的基础上进行更为深入的分析，笔者在这一部分里提出疑问， 即为何不同地方立法的结局大不相同，有的被废止、有的被修改、而有的实施 情况良好。带着这样的疑问，笔者设计了四个研究进路：在理论进路一里，笔 者提出了民间习惯与正式立法之间的紧张关系；在理论进路二里，笔者运用美 国著名经济学家道格拉斯·诺斯的“制度变迁”理论进行分析；在理论进路三 里，笔者以美国的禁酒令为出发点探讨公民守法的原因；在理论进路四里，笔 者运用了公民法效力观理论进行分析。 第三章，地方立法评估指标体系的建构。这一章对美国的行政立法评估和 德国的立法成本-效益评估进行了简要的介绍，与前文对北京市地方立法的分析 相结合，并且借鉴经济合作与发展组织（OECD）为其成员国提出的问题清单中 的有益因素进而总结出本文将要分析的五个地方立法评估的指标，即：地方性、 科学性、合法性、民主性、经济性。这五个指标构成了本文所研究的地方立法 质量评估指标体系的框架，这五个指标又可分为若干子指标，有些子指标又可 分为若干二级子指标。如科学性指标下又包括合目的性、立法技术水平、适当 超前而又不脱离实际、立法体制的合理性等四个子指标；合法性指标下又可细 分为符合法的基本价值、宪法至上、不违反上位法等三个子指标；经济性指标 又可分为成本、效益、立法成本与效益的综合比较等三个子指标。这样，指标- 子指标-二级子指标这三级指标体系就构成了一个内部协调统一的有机整体。 第四章，结语。在该部分笔者以表格的形式构建了地方立法质量评估指标 体系的框架；指出本