集体建设用地土地使用权流转问题研究.pdf

集体建设用地使用权流转问题研究 中文摘要 土地是农村经济的支柱和城市发展的基础,土地经济历来是国家经济政策 的重要关注方向,建立规范有序的土地市场对经济发展有重要的推动作用。然 而在现行法律体制下,集体建设用地使用权并未获得与国有建设用地使用权相 平等的地位。我国立法对集体建设用地流转是以限制为原则,允许流转为例外, 与国有建设用地相比,集体建设用地不享有普通用益物权的处分权能,原则上 不能转让、出让、出租和抵押,只能在出资入股、联营或破产、兼并等特定情 况下才能流转使用。大多数情况下,如果要使用农村集体建设用地的,须先依 法征为国家所有后再通过国家出让的方式取得。从而集体建设用地使用权流转 被限定在一个极为狭小的空间范围内,割裂了土地有偿使用的统一市场,形成城 乡分治、政府垄断城市土地一级市场的二元分割的土地管理格局。 随着城镇国有土地使用制度的改革和我国经济的发展,农村集体建设用地 的资产价值逐渐显现出来,农村集体建设用地自发流转的现象已经越来越普遍, 特别是沿海城市近郊地区,集体建设用地流转已由小规模的房屋出租演变为大 规模、多形式的流转。由于集体建设用地使用权流转大多在政策法律上未得到 明确的认同,只能在隐蔽的状态下进行,流转秩序混乱,并对耕地保护造成了一 定的冲击。同时由于没有科学的地价评定办法和标准,流转价格普遍低于国有 土地的转让价格,农民的利益难以保障。这些问题都阻碍了农村经济的健康发 展。从我国在集体土地政策的变迁过程来看,我国农村土地制度的历史变迁具 有典型的诱致性路径依赖,即自下而上的非一步到位的农村土地制度改革,而 这种需求诱致的制度创新在实践中也已被证明为一种较为有效的制度。我国农 村目前存在的私下流转集体建设用地的情况也反映我国现有的集体建设用地流 转体制已不能适应经济发展的现实,民间力量在积极倡导和响应这种潜在获利 机会时也进一步推动了制度的创新。 为此,重新思考我国农村集体建设用地制度中存在的一些问题并努力进行 革新,具有重要的现实意义。通过创现有集体建设用地流转体制,确认集体建 设用地使用权流转的合法地位,并采取积极的措施予以规范和调整,将有利于 合理配置土地资源,盘活农村的闲置建设用地,缓解我国日益紧张的城市土地 市场供需矛盾,以承载更多更大的生产和生活空间,从而减少新增建设用地对 1 集体建设用地使用权流转问题研究 耕地的占用,维护农民集体的财产权,确保农民的长远生计。与此同时,允许 集体建设用地直接入市流转,大量现有的集体建设用地将涌入土地交易市场, 也将对我国现行单一的国有土地供应市场造成一定的冲击,对我国土地规划管 理、土地供应总量的控制和城市土地收益等产生影响,并对我国的土地管理提 出了新的要求。 近年来,我国城市建设步伐的加快形成了巨大的建设用地需求拉力,使得 国有建设用地供给在一定程度上成为稀缺,用地方便将目光移向了空间广阔的 农村集体建设用地。而随着国有土地偿使用制度的实施,土地的资产价值也广 为大家所认识并加以利用,农村集体建设用地的价值也随之日益凸显,农村大 量的闲置建设用地也在为实现自身的价值寻找出路,这些都为集体建设用地入 市提供了很好的契机。我国目前对集体建设用地流转实行了严格的控制,现有 法律配置集体建设用地的成本高昂而且日益增加的情况下,农民集体和政府、 政府和用地者之间在成本、利益的博弈过程中得到的是“非自愿”的合作,各 方主体为降低成本以实现其自身利益昀大 化时也倾向于集体建设用地的直接入 市流转,表明我国集体建设用地流转在法律供给方面,各方主体均要求供给新 的法律,允许集体建设用地直接流转,以实现资源配置的高效率。事实上,国家 在集体建设用地流转问题上自1998年新的土地管理法实施以来就开始了政策的 探索和各地区的试点实践工作,尽管各地的实践做法不一样,但大多已突破了 现行法律所设置的障碍,允许农村集体建设用地使用权在符合土地利用总体规 划、村庄集镇规划以及土地利用年度计划并经依法批准的前提下,采用转让、 租赁、抵押或者作价入股等形式进行流转,并进一步理顺流转过程中的产权关 系,规范流转的程序等等,这些措施都在不同程度促进了集体建设用地的流转, 并进一步推动了当地经济的发展。这些行之有效的措施和办法也将为实行集体 建设用地市场化的法律创新提供非常丰富的经验。 从我国有关集体建设用地实践试点情况看,要有效推动农村集体建设用地 使用权的流转改革,必须对我国现行的法律法规有关限制集体建设用地流转的 规定进行修改完善,明确在在所有权保持不变的前提下,允许农村集体建设用 地合法进入市场,实行土地使用权有偿、有期限流转的土地使用制度,将改革 的主要内容以法律的形式固定下来。集体建设用地流转体制改革是一个系统工 程,将涉及土地产权关系、流转行为的效力、流