矿产资源开发中的土地保护法律问题研究.pdf

矿产资源开发中土地保护法律问题研究 摘 要 我国矿产资源开发造成的土地环境问题已呈愈演愈烈之势，矿山采空、土 地沉积、土壤污染严重、耕地不断减少，森林草地资源消失已经成为矿产开发 中最主要的环境问题。这其中有多方面的原因：历史原因造成欠账过多，经济 政策原因导致经济利益优先，法律制度的不健全导致保护机制的缺失，环境行 政主管部门权利弱小、执法观念淡薄导致执法不力等都是其中的因素。法律制 度的不健全又表现在几个方面：民事物权立法对矿业用地取得制度的规定没有 突破以前的范畴，对矿业用地保护难以发挥作用；矿产资源所有权与使用权制 度机制不完善，未建立起有效的产权制度机制；现行法规中缺乏有效的矿山污 染防治与土地生态保护制度等。 遏制目前这种局面，我们需要分析现行环境资源法领域有关矿产资源开发 对土地保护的法律规定，发扬现有的，查找不足的，而对于立法中以可持续发 展为核心的综合生态系统理念的欠缺，则尤应引起我们的重视。比如：矿产资 源开发中土地保护机制的欠缺；可持续发展为核心的综合生态系统管理理念 （IEM理念）的不足；矿区土地保护法律条款分散，缺乏有机联系和配套机制； 立法目的的滞后，经济优先论带来的危害以及土地污染防治存在的立法空白等 方面。 比较美国、欧盟、俄罗斯、日本等国有关矿产资源开发土地保护的法律制 度，可以看出，不仅他们完善的资源开发土地保护法律体系和详尽的法律规定, 他们综合的市场控制和系统管理理念值得我们学习；而且他们重点突出、指导 性强的立法原则和内容全面、区别对待的土地分类同样可资借鉴。本文还介绍 了美俄日等国立法中体现出来的先进的可持续发展理念，他们或通过专门立法、 或在基本法中规定环境教育的内容，甚至设立专门的环境教育机构加强教育宣 传工作；他们也通过对立法目的规范渗透和体现 IEM 的原则理念，这些思想理 念在美国国家环境政策法（NEPA ）、俄罗斯环境保护法和土地法典、日本环境 保护相关立法中都有明确的规定。本文也详细介绍了美国露天开矿控制和复垦 1 矿产资源开发中土地保护法律问题研究 法、资源保护和恢复法（RCRA ）、综合环境补偿与责任法；介绍了欧盟有关废 弃物管理的一般立法、有关特定废弃物的专门立法、废弃物管理法令以及关于 污水淤泥在农业上的使用指令等一系列法令，他们的法律规范设计详细具体， 可操作性极强，并且充分规范了现存的和预测到将来可能出现的土地生态环境 问题。此外，本文还介绍了美日等国对违反土地保护的环境民事和刑事责任的 处罚办法，尤其是日本等国对矿产资源开发土地破坏的严格刑事责任也值得我 们借鉴。 借鉴国外经验，构建我国的矿产资源开发土地保护法律制度，本文提出了 几点设想。首先要在矿产资源开发中确立综合生态系统的管理理念（IEM理念） 和构建土地保护制度。综合生态管理理念（IEM 理念）最早于 1995 年在马拉 维召开的生物多样性公约大会上提出的，包含 12 项原则和 5 点导则、20 项评 价要素，它是有关土地、水、和生物资源综合管理的策略，其目的是采用一种 公平的方法促进它们的保护和可持续利用。本文提出将 IEM 理念的 12 项具体 原则渗透至矿产资源开发土地保护的相关立法和各个具体操作步骤之中，完全 可以为我国的土地环境问题的解决服务，不啻是一种新的尝试。 其次需要完善矿产开发土地保护相关法律法规，包括环境保护法、矿产资 源法、土地管理法等系列法律法规，乃至刑法中有必要增设采矿破坏土地资源 罪等罪名。对于当前存在的立法空白：土壤污染防治法、矿地复垦立法等，更 应该加紧进行，在这些立法中要注意 IEM 理念的融合，如进行土壤污染防治立 法就要实施国家土壤战略、明确土壤立法的宗旨和目的、土壤立法应该包括有 关民事责任的相关程序等。此外还要加强对矿产开发土地保护法律配套机制的 建设，诸如明确矿业权属制，理顺矿区管理体制；建立健全矿产资源有偿开采 使用制、矿产资源生态补偿机制；以土地资源整治为核心的矿山环境恢复治理 保证金制；建立生态环境恢复标准制等等。如矿区环境恢复保证金制度具有降 低管理成本、转移举证责任和风险的特点，具有一定的预防作用和功能，矿山 企业主对以土地资源为核心的矿区环境保护工作也会更加积极主动。这其中，