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论对城市流浪乞讨人员的行政救助 摘 要 现代社会不断进步，法治观念深入人心，特别是20世纪以来，人权观念的 发展、行政权的扩张、服务行政理念的出现，使不少国家由“警察国家”向“社 会法治国家”转变，即从消极行政转向积极行政，从秩序行政转向服务行政， 从限制行政转向开放行政，从规制行政转向给付行政转变等等。这使得对流浪 乞讨的政策也由原来的禁止、收容遣送演变成现在的救助。同样，在我国，由 于“孙志刚事件”的发生直接导致《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》（以下简 称《收容遣送办法》）的废止，并促使《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理 办法》（以下简称《救助管理办法》）出台。它使城市流浪乞讨人员的生存状况 和权益保护问题受到全社会的关注。随着 《救助管理办法》的出台，标志着我 国开始建立新的救助制度。 论文分六个部分，首先提出问题，然后分别论述了我国和西方主要国家对 流浪乞讨人员进行救助的历史发展、对流浪乞讨人员救助的基本理论、对流浪 乞讨人员救助的法规范依据、我国对流浪乞讨人员救助的现状以及对现行救助 制度的完善。 论文第一部分指出“孙志刚事件”是《救助管理办法》出台的直接原因。 虽然相对于《收容遣送办法》来说，新办法体现了人道主义的精神，以人权为 其基本价值取向，但新法实施后暴露出的制度问题以及社会问题，使我们不得 不对该办法和其配套制度进行深入思考。 论文第二部分论述了国外和我国对流浪乞讨人员进行行政救助的历史。在 国外方面主要论述了英国、美国、日本三个国家的历史发展以及现状，这三个 国家对流浪乞讨人员进行行政救助的历史沿革表明他们对救助对象态度的改 变：从管制到救助，从歧视到平等、尊重、关怀。我国对流浪乞讨人员的政策 也从收容遣送变化到救助，这种变化符合“社会法治国家”的发展方向，体现 了法治精神、体现了对人权的尊重和保护、体现了政府服务理念的改变。在此， 笔者论述了从收容遣送到救助的制度性质、目的、手段、对象等发生的变化。 论文第三部分论述了对城市流浪乞讨人员进行救助的基本理论。论述了对 2 论对城市流浪乞讨人员的行政救助 流浪乞讨人员进行救助的宪法依据和行政法依据、对城市流浪乞讨人员救助的 原则以及对现行救助的法律分析。从宪法学的角度分析，行政救助制度最主要 的目的就是保障人权，对生存权和发展权的保障最能体现行政救助对人权的保 障；从行政法的角度而言，行政权的扩张及给付行政的兴起是行政救助的行政 法依据；在对城市流浪乞讨人员救助的原则方面，笔者从社会国家原则、保障 基本生活原则、自愿与强制相结合原则、平等原则、无偿原则、政府、社会和 家庭责任相结合原则六个反面展开论述；在对现行救助的法律分析方面，笔者 主要对救助的内容、程序、特点进行了法律分析。 论文第四部分论述了有关对城市流浪乞讨人员进行救助的法规范依据及其 存在的问题。宪法赋予了公民可以在特定的情况下从国家获得物质帮助的权利， 因此，流浪乞讨人员获得国家救助是其权利。然而，对城市流浪人员的救助并 没有具体体现在法律中，中国目前还没有一部法律具体规定了对城市流浪人员 的救助，只是在其它的有关法律中体现了对城市流浪人员的救助。 国务院颁布的《救 助管理办法》与旧办法相比，具有合法性、合宪性。因为它充分尊重公民的自 由与权利，强调受救助人员的自愿性以及受救助人员的人身安全与财产安全应 受到保障。然而，认真解读办法、民政部针对办法而颁布的细则及一些省市制 定的其他规范性文件就会发现《救助管理办法》缺少整体性、《救助管理办法》 治标不治本、《救助管理办法》救助范围过窄且模糊等问题。 论文第五部分论述了在实践中，对城市流浪乞讨人员进行救助存在的突出问题。如：宣 传力度不够、自愿救助者少、临时救助无法满足特殊求助对象的需求、是否属 于救助对象难以甄别、流浪乞讨人员的增多带来了社会治安、疾病卫生、城市 环境等问题、部分地区落实救助管理经费有困难。 对于救助管理制度在实践中暴露的一些问题，有的是因为制度细节设计不 周造成的，有的则是与其他制度联系不好造成的，鉴于这些问题，笔者在第六 部分提出了