论公务员的服从义务.pdf

论 文 摘 要 自2006年1月1 日起施行的《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务 员法》），是我国五十多年来干部人事管理第一部总章程性质的法律。《公务员 法》的公布，在干部人事工作历史上具有里程碑的意义，对于贯彻依法治国方略 和推进社会主义民主政治建设具有重大意义。与此前的《国家公务员暂行条例》 相比，这部法律有许多亮点，关于公务员服从义务的规定就是其中很值得研究的 一个亮点。 《公务员法》第 12 条和第 53 条规定，明确了公务员有“服从和执行上级依 法作出的决定和命令”的义务。然而，公务员对上级的决定和命令的服从不是绝 对的。《公务员法》第54条规定：“公务员执行公务时，认为上级的决定或者命 令有错误的，可以向上级提出改正或者撤销该决定或者命令的意见；上级不改变 该决定或者命令，或者要求立即执行的，公务员应当执行该决定或者命令，执行 的后果由上级负责，公务员不承担责任；但是，公务员执行明显违法的决定或者 命令的，应当依法承担相应的责任。”根据这一规定，可以看出公务员对错误的 上级决定和命令享有建议权和有限度拒绝权。 公务员的权利和义务是公务员制度的重要组成部分，是对公务员实行管理的 基本依据和重要内容。公务员的权利和义务，是指公务员这一特殊身份的人所享 有的权利和承担的义务。公务员的权利和义务是统一的。对公务员的义务作规定， 可提高公务员的责任意识，促使他们严格约束自己的行为，自觉履行义务，否则 必须承担相应的行政责任甚至刑事责任。 公务员的法律地位决定了公务员的权利和义务。这可以从两方面来理解：(1) 公务员的法律地位决定了其权利和义务的排列顺序。有人对《公务员法》中义务 规定在前提出质疑。对此，笔者认为将义务规定放在前面，是由公务员法律地位 的性质决定的。因为公务员是履行公职的工作人员，需要加以严格约束和管理， 义务规定在前旨在强调公务员享有的权利是在其履行了相应的义务基础上取得 的，这是对公务员这一特殊职业和身份的特殊要求，也是我国公务员立法的特色 之一。(2)公务员的法律地位决定了其权利义务具有许多层级管理的特征。如上级 对下级具有命令权、指挥权,下级则有服从上级的义务等。 在封建专制时代，下级对上级命令的服从是绝对的。西方民主国家建立后， 封建君臣等级制度被废除，代之以新的公务员制度。由于公务员体制是一个金字 塔形层层相隶属的科层制度，为保证行政组织系统的权威、统一和高效，普遍规 定服从命令、履行职责是公务员的首要义务。我国现行的管理体制也要求公务员 个人服从组织、下级服从上级。 对于一个合法的上级命令，公务员履行服从义务是毋庸置疑的。但是，对于 有错误的上级命令，公务员有权不服从。其理由是：(1)公务员对上级的服从是基 于职务的服从而非身分的服从。(2)具有适当限制的不服从是稳定宪法制度的需 要。(3)公务员独立、健全的判断是正确执行命令的需要。 公务员对违法命令不予服从，具有积极意义：(1)可以使行政管理中一些错误 的决策和决定止于执行者，在行政机关内部就得到消化和解决。(2)可以使公众免 受违法命令的直接侵害，合法权益得到保障。(3)可以在大范围内避免社会矛盾的 激化，维护社会稳定。(4)有利于树立国家机关的权威，保障行政管理职权的顺利 行使。 由福州王凯锋案引出公务员如何履行服从义务的问题。学界主要有四种观点： (1)绝对服从说。 (2)绝对不服从说。 (3)相对服从说。 (4)意见陈述说。考察现代 公务员立法与实践后可以看出，各国关于公务员的服从义务基本上采纳的是相对 服从说。该说在公务员对于上级命令的服从与否问题上，确立了一个基本原则， 即服从为原则，不服从是例外。 尽管各国公务员权利和义务的规定形式上有很大区别，但公务员制度作为一 种较为先进的人事管理制度，具有内在的科学规律，因而各国公务员权利和义务 的基本原则有很大的相似性。一些发达国家实行公务员制度历史较长，积累了丰 富的管理经验，对于我国的公务员立法可资借鉴。 现代各国公务员管理制度在规定公务员服从义务的同时,大都规定了在上级 的决定或者命令违法的情况下,公务员服从义务的例外。发达国家关于公务员不服 从的规定主要包括四方面内容: (1)对违法命令的审查判断。(2)不服从的范围。 (3)不服从的途径和方式。(4)不服从的法律责任。(5)不服从的保障。 在《公务员法》制定前，我国的宪法、法律和行政法规都没有明确规定公务 员在特定条件下