论行政权限争议的解决.pdf

摘 要 行政权力是现代政府管理与服务的生命线。行政权力总是要配置给具体的行 政组织，并由行政组织行使行政权力，为国民创造福祉。行政权限是行政权力的 最外界限，基于行政职能的关联性，行政权力总会存在交叉与冲突的可能性，也 即行政权限争议是不可避免的。它将造成行政权力运行不畅，导致大量行政不作 为和相互推诿现象的发生，降低行政效能,影响政府职能的顺利履行，进而也影 响到行政相对人权益的保护和实现。行政权限冲突,已成为当前阻碍依法行政的 主要因素之一。 尽管行政权限争议不可避免，但可以预防或减少冲突，并建立解决冲突的法 律机制——则是可行和必要的。因此，建立一套行之有效的行政权限争议解决机 制,必然将成为今后进一步推进依法行政的一项重要内容。国务院颁布的《全面 推进依法行政实施纲要》，明确提出建立法治政府的目标。推进依法行政、建设 法治政府，要求建立有效的行政权限争议解决机制。本文拟从以下三个方面对这 一问题进行研习。 第一章，对行政权限争议的基本理论进行分析。文章从几则典型案例中，引 出行政权限争议这一主题，对现有的行政权限争议概念进行梳理并重新界定。文 章认为，所谓行政权限争议，是指行政主体之间因行政职权的划分和行使产生的 法律争议。它是行政主体之间的权限争议；是行政主体之间因行政职权的划分和 行使所产生的争议；是一种法律争议，既包括属于宪法范畴的行政权限争议，也 包括行政法范畴的行政权限争议。其次，分析行政权限争议产生的原因。我国的 立法体制呈立法主体多元化的格局；行政执法体制还没理顺，行政工作人员的素 质和执法偏好各不相同；行政管理体制中存在政府机构设置不合理，权限划分不 清；以及行政管辖事务本身的纷繁复杂，这些情况直接导致行政权限争议的产生。 再次，对行政权限争议的分类进行阐述。按照行政权限争议的内容、行政主体之 间有无隶属关系、行政权限的范围以及行政权能性质的划分标准，行政权限争议 分别可分为积极行政权限争议和消极行政权限争议；横向行政权限争议和纵向行 政权限争议；行政事务权限争议、行政地域权限争议和行政级别权限争议；抽象 行政行为权限争议、具体行政行为权限争议与行政司法权限争议。行政权限争议 类型划分为后面提出的解决途径搭建一个论述平台。 第二章，对我国现行的行政权限争议处理机制做出归纳和评析。文章认为， 行政权限争议一般可通过立法、行政、司法三种途径解决。首先，在立法途径解 决方式上，目前我国主要通过对行政法规、规章的备案审查机制、法律适用原则 下的裁决机制和法律解释机制来处理。但是，目前的备案审查机制还缺乏细致的 配套规定，实践中可操作性不强；裁决机制缺乏对启动程序、具体受理机关以及 裁决程序的规定；法律解释机制的作用并没有得到很好的发挥，在具体执行法律 解释时，往往把法律解释权授予政府或其主管部门，部门利益的牵制又导致法律 解释的冲突。其次，在行政解决途径方面，由于处理行政管辖权限争议的行政机 制缺乏法律的统一规定，既有的法律规范过于抽象，缺乏对行政机制的启动程序 和时限等的具体规定，缺乏可操作性；缺乏对共同上级行政主体或政府法制工作 机构等处理机构处理程序的规定；行政复议制度附带处理行政权限争议，又只是 一种间接处理行政权限争议的行政机制，而法律对该机制没有明确规定，导致实 际操作中存有一定的缺陷。最后，在司法解决途径方面，我国法律对可通过司法 程序处理行政权限争议没有做专门的规定，仅仅是行政诉讼在解决行政权限争议 上与行政复议发挥类似功能。 第三章，提出我国行政权限争议解决的完善途径。制度化、法制化的措施应 当体现与预防冲突、排除冲突和裁决冲突相结合；既要体现在行政法律依据制定 前，又要反映在行政执法过程中；既要关注实体问题，又要重视程序问题。文章 从立法、行政、司法和完善违宪审查机制等四个方面，提出完善和构建行政权限 争议的解决之道。第一，在立法途径解决机制方面，主要从完善行政组织法、合 理配置行政权力、完善行政法规和规章的备案审查制度和构建行政权限争议处理 机制的具体程序等四个方面，提出行政权限争议解决的构想。第二，在行政途径 解决机制方面，通过法律对行政主体的权限检查、行政相对人等其他利害关系人 的异议权和上诉权、处理行政权限争议的启动程序和行政权限争议的处理机构做 出明确规定；构建裁决程序并将其纳入到法制化轨道内，由