“逆向调节”的根源——关于中国粮食外贸政策协调缺失原因的研究.pdf

摘 要 不同来源的证据表明在中国粮食政策领域存在着外贸对国内粮食流通的 “逆向调节”：国家粮食进出口的实际操作往往在国内供应略有节余，粮价走低 时采取限制出口政策，导致国内粮价下跌，造成谷贱伤农；而在国内粮食供给 不足之时，又出口粮食，导致国内粮价上涨。这种贸易对国内流通的“逆向调 节”，本质上是粮贸领域欠缺有效政策协调的反映——进出口政策不能与国内流 通协调一致，促进以保证粮食安全和价格稳定为内容的粮食政策目标实现。为 何在一个得到高层精英持续关注，国家具备高度自主性，以及存在占主导地位 的决策集团的功能领域，会出现这种“逆向调节”现象？这是本文所提出的主 要问题。 通过梳理总结现有的关于中国政策协调研究的文献，笔者发现议题的复杂 程度，议题涉及各方的关系模式以及议题的层次等决定政策协调产生和发展的 若干重要变量，这为本文的研究提供了重要线索。而关于中国粮食贸易的政治 经济学研究则初步展示了中国粮食政策背后的宏观政治动因，却并没有深入探 讨本文提出的问题。文献梳理还提示笔者，必须结合文献阅读和结构访谈，才 能对本文所要研究的问题给出解答。 要研究粮食贸易政策“逆向调节”国内粮食流通的原因，需要首先理解粮 食贸易政策的制定背景，即粮食贸易政策的基本目标和粮食贸易的管理体制。 保障粮食供给安全和粮食价格稳定是内嵌于中国粮食贸易政策的社会利益。这 两大目标决定了粮食贸易领域的行政主导，以及政府主管部门和粮食外贸企业 之间的内在紧张。而粮食贸易的管理体制则又以国家发改委的“一家独大”为 特征，这也就意味着，粮食贸易“逆向调节”不能归于多头管理政策矛盾。政 策目标和决策体制深刻影响了粮食贸易的决策过程。 理解粮食贸易政策的决策背景后，粮贸政策不协调的原因也就不难理解。 通过调研访谈，笔者认为，粮食贸易议题被定义为简单的技术问题，而非政治 1 问题，其层次不足以进入既有的政策协调机构。而这一领域决策权力的高度集 中和政企关系的相对疏离，则又导致政企之间的非正式协调难以出现，政企之 间不存在充分的信息交流。制度化和非正式协调的缺失，使得市场管理所需要 的信息整合难以出现，从而导致粮贸政策的“逆向调节”。 作为笔者对国政经领域理论发展的回应，本案例研究表明，即使在那些最 具战略意义最应得到国家干预的经济领域，干预行为也不总是产生政府自己希 望看到的结果。此外，本案例也说明，从政企关系等中观层次出发的探讨理应 成为未来有关中国模式讨论的一大方向。 关键词：政策协调；粮食安全；“逆向调节” 2 Abstract The fact that China’s grain trade policy conflicts with the goal of domestic grain macro-regulation is confirmed by proofs from various sources. When internal grain supply is over demand, the government often adapts export restriction policies, resulting in a lower domestic grain price and thus harms the interests of peasants; when internal demand is over supply, the government would choose export orientation policy, raising domestic price and risking triggering inflation. This conflict between