民国初年行政监察制度研究.pdf

摘 要 在国家的行政活动中，行政监察具有重要的地位，是行政机关及其工作人 员依法行政、高效行政、清正廉洁的重要保证。我国目前的行政监察体制属于 专门行政监督，众多学者认为，在实施过程中，我国的行政监察乏力，行政监 察机关法律地位低下，缺乏权威性与独立性，建议借鉴国外的议会行政监察专 员制度，成立人民监察委员会，直接对人大负责，将人大监督权和行政监察权 合并。民国时期的行政监察立法形成了中西合璧的特色，既吸收了资产阶级国 家的立法经验和立法技术，又保留有中国封建社会监察法规建设的精华，于是 本文便对 1912-1916 南京临时政府和袁世凯北京政府时期的行政监察制度进行 了实证考察，试图以史为鉴，能让今天更加理性地借鉴西方进行行政监察制度 的改革。 监察是有专门目标和一定范围的察视、监管、调查，古今中外有不同的涵 义。我国古代的监察制度，主要包括御史制度和言谏制度，两种制度都是强化 皇权的御用工具，而西方古代监察的根本 目的是伸张“民”权，抑制军权，防 止专制独裁。近现代意义上的监察是指监察机关对政府部门及其工作人员是否 履行职责，进行纠举、弹劾和惩戒，在西方资本主义国家，通常包括议会行政 监察、司法行政监察、政府类行政监察。由于行政权力管理国家的广泛性和监 察的特定含义，一般来说，监察往往是指行政监察。由于民国初年行政监察制 度的中西合璧特色，本文讨论的行政监察不只是我国当前国家行政机构内部专 门监督机关行使的行政监察，其包括对国家行政机关及其工作人员任免、弹劾、 惩戒、财政监督等各种形式的监察。 民国初年的行政监察制度既受到了资产阶级国家主权在民、权力分立与制 衡、重点制约行政权力、行政监察专职化等相关理论的影响，又保留有中国传 统封建社会维护皇权、限制相权、纠举贪官污吏、选贤任能等监察思想的精华， 这样才形成了中西合璧的特色。 《中华民国临时约法》规定国会对行政权力享有监察权，民国北京政府初 I 期，平政院同国会、官吏惩戒委员会和审计院共同组成了庞大的监察体系。 1912年1月2 日颁布的《修正中华民国临时政府组织大纲》规定参议院行 使监察权，它有权议决临时政府的财政预算，调查临时政府的财政出纳等。1912 年3月11 日公布的《中华民国临时约法》规定参议院对政府有广泛的监察权： “议决临时政府之预算；提出质问书于国务员，并要求其出席答复；咨请临时 政府，查办官吏违法事件；弹劾临时大总统、国务员”等。根据《国会组织法》 的规定，“民国宪法未定以前，《中华民国临时约法》所定参议院之职权为民国 议会之职权。” 参议院及国会在其存续期间，积极行使同意权、财政权、质问 权、弹劾权、查办权等监察职权，在制约“昏暴之君无所施其虐，跋扈之臣 无所擅其权，大小官无所卸其责” 方面和在实现行政权、立法权相互制约、 行政机构与民意机构相互制衡等方面起了一定作用，但由于国会内部派系 斗争，更由于袁世凯为首的军人势力横加破坏，致使国会难以立足，行政 监察效能低下。 1914年6月，平政院依照编制令创设于北京。《平政院编制令》规定：“平 政院直隶于大总统，察理行政官吏之违法不正行为，但以法令属特别机关管辖 者，不在此限。平政院审理纠弹事件，不妨及司法官署之行使职权”。平政院是 北洋政府最高监察机关，负有“彰善瘅恶、激浊扬清，维护统治”之责, 其具有审理权，包括对行政诉讼案、纠弹案的审理两个方面。平政院下设 肃政厅，但其独立行使职权，包括提出行政诉讼和纠弹两个主要职权。在实 际运行中，平政院的审理对大总统极端依赖，从是否启动审理程序，到审理后 的处理办法都由大总统决定，且缺乏执行权导致裁决执行不力。肃政厅虽可独 立于平政院行使职权，但对大总统却没有独立性可言，肃政史主动纠弹官吏须 呈经大总统批准，大总统亦可绕开肃政厅直接特交平政院纠弹事件，使纠弹职 权只得依附于大总统行使。 1912年10月23日，袁世凯颁布《审计处暂行章程》，设立审计处，隶属国 务总理，掌握全国会计监督事务。1913年6月16日，袁世凯以大总统中令公布 《审计院编制法》，废止《审计处暂行章程》，成立审计院，具体职权为稽察支 出、审查决算、检查国库、检查官署财产和检查国债，行使方式以送请审计方 式为主。在实际运行中，审计处理决定必须要服从大总统意志，审计院实际上 无独立