试析清末新政时期政区变革的几个问题.pdf

试论清末新政时期政区变革的几个问题 　　 李细珠 内容提要 　政区变革是清末新政改革的一部分 ,政区变革的得失是清末 新政成败的一面镜子 。本文探讨清末新政时期的苏淮分省以及察哈尔 、热 河 、绥远 、西康建省问题 ,具体考察各种建省动议的前因后果 , 以期为观察清 末乃至民初的相关政治变革问题提供一个视角 。 关键词 　清末新政 　行政区划 　江苏 　蒙疆 　川边 中国的疆域版图在清代已基本上确定 ;与此同时 , 国内政区也 ① 已大致定型 ,只有一些较小的变动 。故以往学术界关于历代政区 沿革的研究论著一般都是详远略近 ,尤其对清代大都着墨不多 ,所 述甚简 。 　本文的写作 , 曾得到张海鹏 、姜涛、赵云田等先生的指教 ,在此一并致谢 。 ①　据考证 ,清前期已有 25 个一级政区:直隶、江苏、安徽 、山西、山东、河南 、陕西、甘 肃 、浙江 、江西、湖北、湖南 、四川、福建 、广东、广西、云南 、贵州 18 省 ,盛京、吉林 、 黑龙江 、伊犁 、乌里雅苏台5 个将军辖区 ,西藏 、西宁 2 个办事大臣辖区。清末 ,改 盛京、吉林 、黑龙江 、伊犁 4 个将军辖区为奉天、吉林 、黑龙江 、新疆 4 省 ,福建省的 台湾府升省后又在 1895 年割让于 日本 。所以,清末仍是 25 个一级政区:22 个省 和 3 个特别区。参见永和《清朝末年我国的政区》, 《社会科学研究》1982 年第 4 期 。又 ,清代在内蒙古地区实行盟旗制度 ,各盟旗直属于理藩院管理 ,另设有绥远 城将军、察哈尔都统和热河都统 。 ·100 · 试论清末新政时期政区变革的几个问题 　　关于清末政区变革问题 , 以往学术界关注较多的是台湾建省 与新疆 、东北改行省 。至于苏淮分省 , 以及察哈尔 、热河 、绥远 、西 康建省问题 ,则因为或分而即合 ,或议而未建 ,故不太为人所注意 。 关于苏淮分省 ,因在清末分而即合 , 《清史稿 ·地理志》中只简 单地提 了一句 : “光绪三十年 , 又设江淮巡抚 , 驻清江浦 , 寻复 ① 故” 。又因此举源于张謇的徐州建省动议 ,故在一些张謇传记著 ② 作中都有所涉及 ,但也较为简略 。除此而外 ,笔者未见详述原委 的专论 。关于察哈尔 、热河 、绥远 、西康建省问题 ,因在清末议而未 ③ 建 ,《清史稿 ·地理志》只字未提 ;但在民国时期都成为现实 , 因而 ④ 一些有关各该省的著作在叙述其历史沿革时都略有追溯 。另 外 ,在一些有关清代边疆政策与清末边疆新政研究的论著中也稍 ⑤ 有论列 ,但也未见有专题研究 。 政区的设置是中央统治地方的手段 ,政区的变动与国家政治 密切相关 。“行政区划既是国家为实行有效的行政管理而设 ,体现 了中央与地方的纵向分权关系 ,所以是一种政治现象 。”“行政区划 作为地方政治制度的一翼 ,其创设和变迁 ,首先要服从于政治 目的 ① 赵尔巽等撰 : 《清史稿》第 8 册 , 中华书局 1976 年版 ,第 1984 页 。 ② 参见张孝若《南通张季直先生传记》, 中华书局 1930 年版 ,第 117 —119 页 ; 章开沅 《开拓者的足迹 ———张謇传稿》, 中华书局 1986 年版 ,第 205 —207 页 。 ③ 热河 、绥远 、察哈尔于 1928 年 9 月建省 ,西康于 1939 年 1 月建省 。参见郑宝恒《民 国时期政区沿革》,湖北教育出版社 2000 年版 ,第 200 、205 、209 、2 14 页 。 ④ 参见纪霭士《察哈尔与绥远》,文化建设月刊社 1937 年版 ,第 16 页 ;杨仲华《西康纪 要》下册 ,上海商务印书馆 1937 年版 ,第 356 —36 1 页 。 ⑤ 参见马汝珩 、马大正主编《清代的边疆政策》, 中国社会科学出版社 199