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走出困惑：关于行政概念的再思与再认 走出困惑：关于行政概念的再思与再认 行政学虽然走过了近一个世纪的历程，然而迄今还没有哪位学者为行政学基本概念确立一个简单明了的、能为大多数理论工作者和管理者所接受或认同的定义。有人说，“世界上有多少个行政学家就有多少个行政概念”。此话尽管有言过其实之嫌，但也的确在一定程度上揭示了这一概念的复杂性，以及人们认识上的严重分歧。几年前，我曾为此作过一些肤浅的讨论。随着时代的变迁和学科理论的不断深化，对这一问题作出进一步的思考与认识，我认为是很有必要的。 一、西方学者的主要争议 国外行政学界关于行政概念的分歧，在他们所下的定义中表现得颇为清楚。威尔逊(W.Wilson)认为，“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分，政治是政府在重大而且带着普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动。”（注：伍德罗·威尔逊：《行政学之研究》，载美国《政治科学季刊》1887年6月第2期。）古德诺(FrankJ.Goodnow)认为“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能。”（注：F.古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第12页。）“政府的这两种功能可以分别称作政治与行政。”（注：F.古德诺：《政治与行政》，华夏出版社1987年版，第10页。）怀特(LeonardD.White)认为“行政是完成或实现一个权力机关所宣布的政策而采取的一切运作，即对其部属所采取的指挥、协调和控制活动。”（注：L.D.怀特：《行政学导论》，麦格罗·希尔图书公司1947年版，第1页。）古利克(L.Gulick)从工作着眼，认为“行政就是POSDCORB，即计划、组织、人事、指挥、协调、报告、预算七种职能。”（注：L.GulicdamL.Urvick,PapersontheScienceofAdministration,ItituteofAdministration,N.Y.1937,P187.）费富纳(JohnM.Phiffner)认为“行政就是一些人为完成政府任务所作的协调努力”，“是集体努力与合作的艺术。”（注：J.M.Pfiffner,PublicAdministration,Ronald,N.Y,1955,P.6.）魏劳毕(W.F.Willoughby)的定义是“行政是政府组织中行政机关所管辖的事务。”（注：W.魏劳毕：《行政学原理》，约翰·霍普金斯出版社1927年版，第1页。）西蒙(HerbertA.Simon)、史密斯伯特(DonaldW.Smithbury)、汤普森(WietrA.Thomom)则定义为“达到共同目的时合作的集体行动。”（注：H.A.西蒙、D.W.史密斯伯特、V.A.汤普森：《行政学》，艾尔弗雷德·克诺夫联合公司1950年版，第1页。）以上观点，看似相去甚远，其实不过是着眼点不同而已，归纳起来不外乎以下几种类型： 第一、依照制衡原理，着重从资本主义国家组织分工关系上来确立行政的内涵，认为只有政府行政部门所管辖的事务才是行政。有学者认为，这一观点在说明政治体系的不同构成部分方面有一定的价值，但用来概括一定社会的行政现象则是失之偏颇的。（注：王沪宁、竺乾威主编：《行政学导论》，上海三联书店1988年版，第2页。）其原因在于：其一，行政活动的日益复杂使立法权与行政权日益交融，难以清晰划分。按照”三权分立”的理论，资本主义国家的权力体系一般分为立法、司法和行政三部分，分别由立法机关、司法机关和行政机关掌握，这三种权力或者机关，各自独立，相互制约，发挥不同的职能，这在资产阶级政权初建时期表现得较为典型。但是随着科学技术的发展，大量专业性和技术性立法已不是作为政党成员的议员组成的国会所能独自胜任的。为了适应这一发展变化，各国国会不得不以“行政立法”、“委任立法”的形式授与行政机关部分立法权，这样就在一定程度上打破了立法与行政的严格界限。其二，行政案件的裁决与处理使行政权与司法权密不可分。在大陆法系的法国和德国先是建立了各级行政法院，随后又在英美法系的英国和美国出现了大量的行政审判庭，而原苏联则一直由行政机关负责处理行政诉讼。我国也不是完全把行政救济权交与司法机关，而是由行政机关复议、人民法院审理和国家赔偿等环节构成的。这都表明行政权与司法权具有某种程度上的不可分离的关系。其三，立法、司法机关也存在着大量的带有行政特点的活动。行政管理具有普遍性和广泛性，遍布于国家政治和社会生活的各个方面。以人事行政和财务管理为例，这两项活动是行政管理的基本内容之一，但同时也是立法、司法机关管理中不可缺少的组成部分，任何机关都是在人财物的约束下开展活动的。 第二，