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《财贸经济》2012年11月 深化城镇住房制度综合配套改革的总体构想（上） 中国社会科学院财经战略研究院课题组 内容摘要：改革开放以来，中国城镇住房及房地产发展在取得举世瞩目的成就，但近年来也出现了较为严重的问题。本文运用“制度、行为与绩效”（ ICP）的框架，首先分析了住房问题产生的机制性原因；然后借鉴国际经验，对城镇住房的发展定位，对城镇住房的总体制度体系，对城镇住房的核心制度与配套制度等目标模式进行了系统的修正性设计；最后提出了深化城镇住房制度综合配套改革的“时间表”和“路线图”的对策建议。 关键词：住房制度，住房目标，综合配套改革 计划经济体制下，“先生产，后生活”的发展战略，福利化的城镇住房制度安排，导致城镇住房短缺，百弊丛生，1980年我国城市人均住宅面积仅有7.18平方米。从上世纪七十年代末开始，一方面，将改善人民生活（从温饱到小康等）纳入国家发展战略，另一方面，通过“对存量住房进行提租与出售，对新增住房实行货币化分配，建立新的住房保障体系”等，逐步基本建立了与社会主义市场经济体制相适应的新的城镇住房制度体系框架住房质量和住房成套率大大促进了企业经营机制的转化了住宅需求和住房投资，带动了国民经济的发展杨帆、李宏谨、李勇（2005）、 吕江林（2010）、梁云芳、高铁梅和贺书平（2006），王爱俭 ?沈庆劼周京奎况伟大（2010）， 贺京同徐璐陈超、柳子君、肖辉（2011）从多个角度分析了问题产生的原因并提出相关对策，中央为解决住房市场的问题连续采取诸多有力调控措施，但收效并不十分显著。 本文认为：中国住房问题源自于机制的失衡，即住房发展目标偏颇与制度无序导致住房相关主体的行为扭曲，进而导致住房市场的失衡；本文接下来利用“制度—行为—绩效”的分析范式（ICP），第一部分，对产生住房严重问题的机制性原因进行分析，并对当前的住房问题及未来需求进行估计；第二、三、四部分，借鉴国际经验，对城镇住房的发展定位与制度体系、核心制度以及配套制度进行系统的修正性目标设计。第五部分，对深化城镇住房制度综合配套改革的重点突破和整体推进提出了可操作的对策建议。 中国城镇住房发展的制度、行为与目标关系问题分析 新制度经济学认为：目标绩效、主体行为、制度体系三者之间存在着相互作用和相互影响的循环和反馈关系。 城镇住房目标绩效的偏颇与制度体系的无序 制度体系是目标绩效的函数，目标绩效又是制度的复合函数。住房制度体系是国家总体制度的一部分，由住房核心制度、支撑制度及制度环境三部分构成；而住房发展目标也是国家总体发展目标的组成部分。中国城镇住房制度的无序，首先是由其核心制度失序即不完善和不合理有关，也与住房支撑制度和制度环境失序及不匹配有关，同时住房制度体系的失序也决定于住房及国家总体发展目标的偏颇。 住房发展目标定位的偏颇。虽然住房兼具消费和投资的属性，住房发展具促进经济发展和社会发展的双重作用，但其最本质的属性是基本生活必需品。因此，住房发展的合意目标绩效应该：首先应该是保障“住有所居”；其次才是促进经济增长。但是，一方面，受制度等因素影响，政府始终将经济增长的目标长期保持在10%以上过快速度；另一方面，由于相关制度等方面的原因导致的国内消费需求不足，以及加上国际市场的不确定性，这使得促进经济增长成为住房发展目标的主要内容。1998年，新的城镇住房制度被确立的同时，房地产被作为新的增长点，住房被作为新的消费热点；2003年，国家更是明确提出房地产是国民经济支柱产业。建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系逐步实现多数家庭购买或承租普通商品住房住房集体所有的土地，经征用转为国有土地后，使用权方可有偿出让差不多40%的收入0%以上的与公共服务房地产。2003—2010年各年居民住宅用地价格上涨幅度均达到两位数字，209年后，各地更是“地王”频频涌现。另一方面，地方政府厌恶民生支出的偏好使得保障房、普通商品房用地相对不足。 金融机构的商品房信贷冲动导致住房金融市场结构的失衡。一方面，商业性住房信贷过度，另一方面，政策性住房金融严重不足。 2005年以来，住房信贷在整个信贷中的比例不断上升。在房地产企业的资金来源，银行贷款高达80%左右；2008年商业性住房个贷占全部个贷的83%，公积金仅占17%。 地方政府、金融机构、开发企业偏好商品房、高档房，厌恶普通商品房、保障房的冲动导致住房供应结构的严重失衡。一方面，商品房和小产权房大量空置，包括已出售存量商品房空置4.4亿；小产权空置11.2亿。另一方面，普通商品房供给相对不足。同时，相对于应保家庭需求，保障性住房供给存在巨大的缺口，保障性住房即居住廉租房与经济适用房的家庭仅占城市人口的8%，大大低于20%的应保比例。 购买者投机冲动导致需求结构的严重失衡。投机需求不断放大进而导致房地产泡沫消