事业单位的主导性与中国公民社会发展的结构性制约.doc

事业单位的主导性与中国公民社会发展的结构性制约 顾昕 一、导论：国家与非营利部门的关系 在过去的四分之一世纪中，中国的市场转型取得了长足的进展，显著的标志之一就是民营企业在中国的营利部门 （for-profit sector）中已经占据了重要的地位。虽然国营企业依然举足轻重，但是，政府从非战略性的、竞争性的经济领域实施战略性退出，经过了二十多年的波折，现在已经成为一种政策性共识。与此相对照，在非营利部门（not-for-profit sector），计划经济体制下形成的组织和制度格局却依然故我。虽然“民办非企业单位”开始出现，但公立组织（以下简称事业单位）在公共服务业中的地位，即使不具有垄断性，也具有绝对支配性。虽然自20世纪90年代后期以来民营部门参与公共服务的提供有所增加，但这种参与一来规模很小，二来也有欠制度化和规范化。 事业单位在公共服务领域的支配性，在客观上产生了一种对民办非营利性组织的挤出效应，压缩了其成长的市场空间。在中国，民办非营利组织能否顺利发展，从而形成在国家与市场之间的第三部门或者说公民社会，一方面取决于是否存在一个适宜民办非营利组织成长的法律和政治环境，另一方面也取决于事业单位的改革方向和进程。在某种意义上，影响第三部门发展的一个重大因素在于公共部门的治理变革，其中两大变革至关重要，即民营组织参与公共服务的制度化和事业单位的民营化。 虽然事业单位在中国的经济社会生活中举足轻重，但是有关的研究，如果与关于企业的研究相比，还不太充分。所谓“事业单位”，根据国务院1998年颁布的一个条例，就是“国家为了社会公益目的，由国家机关举办或者其他组织利用国有资产举办的，从事教育、科技、文化、卫生等活动的社会服务组织”。不少有关中国事业单位的论述，无论中英文，都强调这一组织类型的中国特色，认定在市场经济中并不存在事业单位的对应物。实际上，任何国家都有公立的社会服务组织。事业单位在市场经济中的对应物就是公共部门组织，或简称公立组织。一般而言，在英文中，“公共部门”（public sector）这个词用来指涉一切由政府出资开办的组织，包括国有企业。 但是，在发达市场经济中，除了像法国这样少数国家之外，国有企业数量一般很少，绝大多数公共部门组织都是以非营利为取向、提供公共服务（或社会服务）的组织，包括政府职能代理机构（public agencies，例如美国的社会安全署的下属机构）、监管机构、公共服务提供机构（例如公立医院、公立学校、公立科学研究机构、警务机构等等）。这些机构就是中国事业单位的对应物。 然而，在公共服务的提供方面，中国与发达的市场经济国家至少有如下两大不同之处。第一，与中国不同，由民营非营利组织组成的第三部门在发达国家中构成了一个非常重要的社会经济力量，尤其是在教育、卫生保健、社会服务、文化等领域，扮演举足轻重的角色。第二，在发达国家中，公共服务的提供并不限于公共部门组织，而是有民营部门的广泛参与；即使是由政府预算资金付费的公共服务，也有大量民营机构同政府以契约化的方式来提供服务。随着新公共管理运动的推展，全球性公共治理变革的主轴就是政府在公共部门的运作中更多地引入市场机制或商业化的管理，其中一个重要的方式就是政府将相当一部分公共服务外包给民营机构。简言之，在公共治理变革的大浪潮中，公私伙伴的建立是一个共同的趋势。这里的“公”，当然指的是公共部门，而这里的“私”既包括非营利部门、也包括营利部门，但是大量从政府获得公共服务合同的民营机构主要是非营利组织。因此，当人们谈论公私伙伴时，一般是在谈论政府（公共部门）、非营利组织和商界的三角关系，但本文的重点放在政府与非营利组织的关系上。 值得注意的是，第三部门与公共部门的合作伙伴关系并不是理所应当的，也不是与生俱来的。依照Young（1999：32-33）的归纳，非营利组织与政府的关系，无论从历史上还是从理论上看，至少有三种：1）补缺型；2）互补型；3）对手型。在补缺型的关系中，公共服务的主要提供者是公共部门，而非营利组织主要扮演拾遗补缺的角色，其作用就是去填补政府留下来的空白。在互补型的关系，公共部门与非营利组织形成角色互补的合作伙伴关系，一般而言是政府扮演出资者的角色，而非营利组织扮演服务提供者的角色。在对手型的关系中，非营利组织推动政府满足公众对于社会公益品的需求，而政府一方面对非营利组织的推促活动做出反应，另一方面也运用种种监管手段影响第三部门的运作。必须说明的是，第三种关系可以同前两种关系中的任何一种并存，因此这三种关系构不成马克斯?韦伯意义上的理想类型。 从历史上看，补缺型关系长期占据统治地位。无论在东西方，民间慈善事业源远流长，但是公共服务提供的主体是政府。