从《立法法》看地方先行立法权.pdfVIP

第3期 法学论坛Nb·3 2001年5月5日IJegal [文章编号】10∞一8003(绷1)03—00∞一05 从《立法法》看地方先行立法权 于兆波 (北京大学法学院，北京100871) [摘要]《立法法》第“条第2款明确规定了地方先行立法权。本文从先行立法权的权限、程序以 及先行性法规的清理、批准制度、撤销制度和备案制度等方面进行了较为详细的阐述，并针对《立 法法》实施中的相关问题提出了建议。 [关键词]立法法；先行立法权；先行性法规 [中图分类号】D920．o [文献标识码]A 我国实行的是统一的多层次立法体制。统一是指全国人民代表大会拥有国家最高立 法权。多层次，从纵向上看，可分为中央和地方两级，地方还可分为省级和较大的市级①； 从横向看，行政系统与人大系统分权，同级行政机关制定的规范性法文件低于同级人大及 其常委会制定的法文件。这样就形成了一个庞大而复杂的、独具中国特色的立法体制，既 维护了国家法律的统一，又有一定程度的分权。 在统一的多层次立法体制中，中央与地方的立法关系是重要内容。在我国，中央有中 央的立法范围，地方也有自己相对独立的立法范围。而中央和地方的两分法，必然有交叉 的中间地带，这就是并行立法领域。对于并行立法领域，从世界范围看，在不同国家有不 同的规定，通常有两种：地方分权模式和中央集权模式。地方分权模式由地方对并行立法 领域起决定作用，这方面以美国为代表；中央集权模式由中央对并行立法领域起决定作 用，这方面德国具有一定的代表性。 在我国，对于并行立法领域，实行的基本上是中央集权模式，由中央对并行立法领域 起决定作用，但地方拥有先行立法权。体现在法律上，就是“明确两头，模糊中间”，而对于 模糊的中间(并行立法领域)采取“地方先行，中央决定”的作法。宪法和法律明确地规定 了中央的立法领域，如《立法法》第8条规定了全国人大及其常委会的十项立法权限，也明 确规定了地方的立法领域，如《立法法》第64条的规定。对于并行立法领域，中央和地方 都可以立法，地方因拥有事实上的优势和合法性的规定而享有先行立法权。中央对于地 [收稿日期]2001—03—06 [作者简介】于兆波(19r71．1一)，男，北京大学法学院博士生，主要研究方向为法理学、立法学。 ①本文中所称“较大的市”，是指省、自治区人民政府所在地的市和经济特区所在地的市、经国务院 批准的较大的市。与《立法法》中“较大的市”概念相同。 万方数据万方数据 第3期 于兆波：从《立法法》看地方先行立法权 21 方的先行立法起决定作用，在相关法律或行政法规实施后，与之相抵触的地方的先行性法 规无效。这就是《立法法》第64条第2款的规定：“除本法第8条规定的事项外，其他事项 国家尚未制定法律或者行政法规的，省、自治区、直辖市和较大的市根据本地方的具体情 况和实际需要，可以先制定地方性法规。在国家制定的法律或行政法规生效后，地方性法 规同法律或者行政法规相抵触的规定无效，制定机关应当及时予以修改或者废止。” 一、关于先行立法权的根据 先行立法权在我国的出现具有客观必然性：一是我国各地发展不平衡。某些事项在 有些地区已经发展到需立法予以规范的程度，而在其他地区则尚未发生，各地立法所面临 的问题、所规范的内容不尽相同，难以确定全国性的统一的立法规范。二是改革的需要。 19r78年改革大潮涌动时，我国法律几乎空白，而社会却需要大量的法律，这一矛盾冲撞出 的是先行立法权的现实呼唤。三是市场经济建设还在深入进行。我国还处于转型期，新 问题、新情况层出不穷，而在立法上也难以取得一致意见，因而只能采取具有试验性的先 行立法权。地方先对新事物进行立法调整，经过一段时间的试行，条件成熟时再由全国人 大或常委会修改上升为法律。四是新经济在20世纪末的出现。新经济的知识性、创新 性、专门性和剧变性，要求法律及时地加以应对，而地方的立法权具有船小好调头的优势， 先行立法权的出现势在必然。