佛山概念规划专题四：大都市区治理研究new.docVIP

佛山城市发展概念规划专题研究四：大都市区行政管理模式的比较与借鉴 1．大都市区行政组织和管理模式 104 1．1 高度集权的都市区或城市群政府 104 1．2 松散的城市协调机构（非政府机构） 104 1．3 具有一定行政职能的都市区联合政府 104 2．当代大都市区行政管理模式的案例分析 105 2．1大多伦多 105 2．2 大温哥华 106 2．3上海市 107 2．4 借鉴 107 3、关于佛山都市区空间治理的行政管理模式构想 108 3．1“大佛山”都市区政府行政体制的建设方向 108 3．2 关于“大佛山”都市区“两级政府”的事权划分构想 108 3．3 “大佛山”都市区空间治理的行政体制、机制地创新思路 109 大都市区行政管理模式的比较与借鉴 经济的飞速发展与城市化的不断推进使得中国城市，特别是沿海发达地区如长江三角洲、珠江三角洲地区的城市进入了一个迅速扩张时期，城镇地域组合发生了巨大的变化。这些地区城镇经济总量连续以两位数的速度增长，人口规模和用地规模不断扩大；城市循着阻力最小的方向高速发展，行政区划的界线不断的被穿越、分割；城市化地域的“大都市区化”特征与趋势正日益明显。 佛山紧邻广州，并与顺德、南海的城镇建成区连成一片，使得整个地域空间都市区化的趋势十分明显。2002年12月公布的新行政区划，将顺德、南海及高明、三水改为区建制，成为佛山市辖区。这为地区走向大都市区整合发展创造了条件。如何在不损害并且促进顺德、南海等各城镇原有良好经济发展势头与活力的基础上，实现大佛山都市区的整体发展，需要对都市区行政组织和管理体制进行深入研究和创新。 1．大都市区行政组织和管理模式 在20世纪初，许多西方发达国家在快速城市化的过程中也面临过与目前中国类似的都市区或城市群管理的问题。对此曾有过大量的分析讨论，提出和实施过多种方法，出现过不少成功解决都市区或城市群管理问题的典型范例。然而由于经济、政治、社会背景的差异，各国都市区管理的模式也不尽相同，审视这些范例，基本可以得到三种都市区或城市群行政组织与管理模式（表1）。 1．1 高度集权的都市区或城市群政府 通过兼并或合并的方式，建立一级介于省与市之间新的行政机构，负责都市区或城市群内各项职能。集权主义的核心就是强调政府的权力和权威，强调政府在整个社会协调和控制中的重要地位和作用，多见于单一的中央集权国家。政治学家认为集权是后现代化国家实现现代化的重要途径。美国政治学家亨廷顿把政治体系内的中央集权看作是现代化过程中权力关系变化的第一步；第二步是进一步扩大集权体系的权力，使体系更具效能和影响力；第三步才是权力的分散。亚洲“四小龙”的成功给亨廷顿的理论作了强有力的现实注脚，也由此催发出主张集权的新权威主义。 1．2 松散的城市协调机构（非政府机构） 针对城市群间难以统一行使跨界职能的状况，负责跨界职能的一些非政府机构协调体便应运而生。这一模式源于地方分权主义和地方自治，认为社会各主体应享有充分自由和平等的权利，能自主地决定自身的事务；反对任何形式的专制。因此不倾向建立一级政府，而通过多个非政府协调机构来处理区域事务。目前的情况是，在缺少一定的行政干预而仅凭协商来达到统一计划的目的，已变得困难重重。城市协调机构缺少相应的行政干预力量，决策实施的效果难以预测，都市区公共服务的规模效益必然大大折扣。 1．3 具有一定行政职能的都市区联合政府 都市区联合政府行政职能仅限于跨界或曰区域职能，即涉及都市区整体层面，非单个城市可以解决的问题，或集中解决更经济、高效的方面。都市区联合政府行政层次可以介于省、市之间，也可与市同级，总之形成均权的扁平式结构，各司其职。这一模式兼顾了前两种模式的一些长处，仅具备一定职能的都市区联合政府有别于高度集权的都市区政府，从整体上大大减少了其负面效应。 表1 都市区或城市群行政组织与管理模式比较 高度集权的都市区或城市群政府 松散的城市协调机构（非政府机构） 都市区联合政府 优点 1、在市场机制反应不够灵敏以及参与和监督决策倾向不浓的情况下，高度集权的都市区政府有利于各项决策成果得以迅速贯彻实施。 2、集权的都市区政府有利于都市区的统一规划，能够充分利用各城市的资源财力，有效地结合各个城市的公共服务项目，形成城市公共服务的规模效应，以满足城市居民的界外需求。 1、由于这些机构的建立都是众城市谋求特定的公共服务经济效益的结果，因而较易满足市民的各种需求和偏好。 2、一般规模较小，便于市民参与和监督，因而对市民的反应灵敏，有利于增强决策的透明度和针对性。 3、由于是非政府机构，有利于保持机构调整的灵活性，保证其新陈代谢机制。 1、既能够满足对人们界外需求的，又不限制城市政府非跨界职能的行使从而满足人们的不同需求倾向。 2、既保持部分行政干预力量的存在，又能防止