论环境保护和人权保障之关系二研究和分析.docVIP

省人民政府水行政主管部门建立水土保持 论环境保护与人权保障之关系二 　　反观我国的情形，宪法第一四三条第二项规定：「附着于土地之矿及经济上可供公众利用之天然力，属于国家所有，不因人民取得土地所有权而受影响」，即明白揭示「矿产」与「天然力」非属土地所有权范围的意旨。而在一般法律方面，矿业法第一条规定：「中华民国领域之矿，均属国有，非依本法取得矿业权，不得探采」;同法第三十四条复规定：「经济部或省(直辖市)主管机关，认为矿业申请有妨碍公益或无经营之价值时，得不予核准。经济部为探勘矿产调整矿区或调节产销时，得指定某区内之矿，停止接受申请」，由此可知，矿产非属人民财产权的范围，从而国家对于矿业权的核给享有广泛的裁量权[28][28].另水利法第二条规定：「水为天然资源，属于国家所有，不因人民取得土地所有权而受影响」;又同法第二十七条第一项规定：「水权之取得、设定、移转、变更或消灭，非依本法登记不生效力」，亦属适例，可资参照。 　　于此应指出者，有关自然资源的「国有化」，若于宪法中有所明定时，因具有宪法的授权，故在法律上为此等规范，并不生宪法上的疑义。惟于宪法无明文规定时，立法者能否任意将环境介质从财产权的内涵予以抽离，则有审酌的余地。尤应强调者，自然资源的「国有化」在宪法权利保障体之中，应属一种例外情形，不宜将之一般化，否则将回到过去警察国家的体制，且可能破坏自由市场的经济体制及企业自由化的基本原则。固然，现代环境政策的发展趋势，系着重于环境资源的操控与管理，并且运用经济学上的原理与方法，尝试将外部成本内部化[29][29]，各种环境特别捐(公课)的运用，即是显著的例证。不过，由于环境介质的特性与影响范围，或有不同，例如是否能把水资源利用的思想，运用到如空气污染或噪音管制等公害防治之下，尚有待研究，故所谓自然资源「国有化」的构想与实践，宜审慎为之，以免过度影响人民的自由权利。 　　(三)环境刑法与人权保障的关系 　　伴随着环境危机的日益升高(例如林肯大郡事件、瑞伯台风所揭露的山坡地滥垦问题等)，各方主张以刑法严惩环境破坏行为的呼声也愈来愈高，以刑罚作为环境保护的手段，特别是在加重刑责与扩大处罚要件方面，已成为今日环境政策与立法的重要议题，而在环保实务上，刑事制裁手段确实也发挥一定程度的功能。以美国为例，近几年来，在环保行政官员、检察官及法院的严格执法之下，已经对「污染者」产生极大的遏阻作用，特别是针对大公司「经营者」或「负责人」的处罚，已对许多业者产生示警作用，进而促使公司内部经营方式的改变[30][30]. 　　环境刑法在环境保护工作上固然有其功能，惟吾人于此所关心的问题则是，环境污染行为的「入罪化」与基本权利保障范围的确认处于何种关系?从刑事犯罪行为的社会非难性以言，若干重大的犯罪行为(例如杀人)，或许可以自始排除于自由权的范围之外，从而此类犯罪行为的构成要件规定，并非属于基本权利的「限制」，此种看法或可援引自然法上的「原罪」概念，以为依据。不过，由于刑法对于法益的保护，随着历史、社会的变迁时有所变，故从刑法的历史发展以观，人们尚难指出所谓犯罪的「核心要件」，是以，所谓「原始犯罪」的概念自不宜随意援引，尤其是在环境刑法方面，容有部分犯罪行为系属抽象的危险犯、纯粹行政不法的处罚或是诸多细琐事项的入罪化，据此而言，对环境造成负担的犯罪行为，是否可自始从基本权利的保障范围予以抽离，诚难遽下断言[31][31].因此，立法者固然可以透过刑法的规定，将若干与环境破坏有关的行为界定为对社会或团体有害的行为，从而使其不再受到基本权利的保障。不过，此等行为并非自始不受宪法保障，故立法者在将此等行为「入罪化」时，是否合乎刑法「最后手段性」的原则，仍应从「比例原则」等法治国原则的角度予以审究[32][32]. 　　其次须指出者，在自然生态环境迭受破坏的今日，环境刑法(即各环保法规中的刑责规定)确有「增补的需要」，不过，此种发展必须注意到刑事政策上「除罪化」(Entkriminalisierung)的趋势，避免与国家应尽少以刑法手段干涉人民生活领域的趋势有所违背。盖环境刑法作为「最后手段」(ultima ratio)的原则不仅只是政治上的诉求，尚且是法律上具有拘束力的选择准据，在多种可能的执行手段中，应择取对人民侵害最少的方式。毕竟扩大刑法以作为保护公共利益的手段，无疑是对人民个人自由保障的一种「跌停讯号」(Basisse-Signal)，刑法扩张的结果，虽然寓有保护个人权益的作用，但同时也存有危及个人自由的可能，不可不慎[33][33]. 　　三、环境保护与基本权利的限制 　　如上所述，基本权利本身既未含有一般性的环境义务，则国家在从事环境保护措施时，如干预人民的自由或权利者，即属对人民基本权利的限制，须合乎法律保留原则的旨趣，且须受到比例原则的制约