论政府权力扩张形成原因——周耕妥.docVIP

论政府权力扩张的形成原因 周耕妥 (中国绿色时报闽浙赣皖九地市经济区记者站副站长) 政府是个公共权力机关,无论什么国家,无论实行什么样的政治制度,政府都拥有巨大的权力,政府的决定对整个社会都有约束力,而且它有权用各种强制性的手段,使人服从。 公共权力是凌驾于社会之上的,并通过法律的形式赋予政府管理公共事务的权力,是统治居民的权力。①。政府不仅享有公共权力,而且在其他一些方面还有其权力影响。例如,政府作为社会中唯一执行公共权力的机关,在处理经济和社会事务方面具有权威性。这种权威性不仅来自政治暴力,而且还在于人民对于政府的厚望;新闻媒介对于政府活动的关注;社会公众对于政府的崇拜;例如,从工厂投产到商店开业,从校庆厂庆店庆到春节“三八”“六一”,等等,有关单位及其成员都千方百计请出政府领导人光临以示其活动的重要和规格的高度;社会发生重大事件或危机,人们总是首先想到政府,事实也总是政府首当其冲。总之,政府享有其他任何社会组织所不能享有的权力和社会影响力。无论是什么样的市场经济国家,无论其市场经济发展程度怎样,政府权力扩张不仅客观存在,而且还是一种发展趋势。 一、政府地位的特殊性是其权力扩张的重要依据 法律对政府行政权力有着种种限制,尤其是庞大的行政法体系,专门调整与规定国家行政权力。尽管如此,政府仍然有扩张权力的机会和条件。这是由政府地位的特殊性所决定的。 第一,行使权力的强制性。政府是一对全体社会成员具有普遍性的组织。全体社会成员是强制性地隶属于某个国家的,这一不容置疑的事实赋予国家一种强制力,而这种强制力是其他组织所不具备的。只有政府才能替国行“道”。政府拥有其他组织所不具备的强制力。除了政府以外,任何组织之间、组织与个人之间的交易都是自愿的(从法律角度而言) ,是在平等地位上进行的。但对于政府与任何组织和个人来说,这一点就未必如此。其原因就在于前提是二者之间的交易是非自愿性的,交易的另一方与政府的法律地位是不平等的。因此可见,政府扩张权力有着自主性和方便性。 同时,政府还可以通过抽象行政行为的方式,使其扩张的权力合法化,获得强制性保证。抽象行政行为必须符合宪法和法律。但是,企图扩张权力的政府,至少有两个突破口:一是钻法律空子。法律是个过程,具有在实践中不断完善的特性。这一特殊性往往给政府扩张权力找到突破口。二是钻公民的空子。一般而言,公民并非知识渊博,见多识广,尤其是在法律知识方面。公民法律知识欠缺和法律意识的淡薄,让企图扩张权力的政府钻了空子。不过钻公民的空子较钻法律空子更具风险。因为一旦过不了熟知法律知识的公民关,后果很惨,而钻法律空子,一般来说,法律工作者也无可奈何。总之,有了这两个空子可钻。扩张权力的抽象行政行为就可以得以实施,或者说就可以蒙混过关,达到目的。 第二,履行经济管理职能角色的综合性。市场经济条件下,政府充当的角色应当是市场规则的执行者和裁判员。而不少国家却是集市场经济规则的制定者、执行者和裁判员于一身(我国也如此) ,具有角色的综合性。大家知道,奥林匹克运动会上,裁判员在各类比赛场上的地位和权力是至高无上的。市场经济竞赛场上的裁判员———政府的地位和权力同样至尊。不过,市场经济竞赛规则较各类体育比赛的规则复杂得多,公民难以全面掌握,规则本身也难以完全做到统一协调。这样“, 裁判员”就可以见“缝”插针,找到理由,扩张权力。同时,市场规则不同于体育赛场规则,它有一定的弹性范围。在这个弹性范围内“, 裁判员”可以进行合法而不合理的权力扩张,即随意运用“自由量”。在市场经济中,政府权力的扩张的最大根源还在于政府充 当市场经济规则的制定者和解释者。政府集市场经济规则的制定者,执行者和裁判员于一身,很难做到公正、有效。特别是为政府权力扩张带来方便:扩张的权力通过制定规则的形式合法化;通过对规则的解释合理化。 第三,供给产品和服务的公共性。这体现“政府是一对全体社会成员具有普遍性的组织”的政府特性。政府,作为一种公共机构,其“本份”的职能,说到底简单的一句话就是“组织和执行公共物品的供给”。当然,政府还具备其他“政治功能”,如果只讲那些特殊“功能”,而不讲“公共物品供给”这一基本功能,对政府的理解是片面的。 在公共产品供给方面,要区分“政府提供”与“政府生产”这两个不同的概念:在私人产品市场上,一般来说由私人部门予以提供和生产;但在公共产品市场上,或是政府建立企业,亲力亲为,进行“政府生产”,或者间接生产,称之为“政府提供”。公共产品服务于公共大众,符合公共利益,而以利润最大化为首要目标的私人部门的企业行为显然与公共利益是不一致的。从理论上讲,在完全竞争条件下,公共利益和私人利益是完全一致的;但在不完全竞争的现实中,私营企业的价值取向难以实现政府公共部门应具有的诸多社会目标,要解决公共目标和私人目标先天的不一致性,除