论政府危机管理中公共政策应对框架和程式.docVIP

论政府危机管理中公共政策的应对框架与程式作者：朱正威 吴霞［摘要］:日益频发的各类公共危机事件期待着政府进行危机管理,而如何运用有效的公共政策,应对公共危机则是政府危机管理的起点和基本手段。西方业已成熟的公共政策过程理论为政府危机管理提供了有益的借鉴。本文主要是利用这一理论探讨政府危机管理中公共政策制定与执行的应对框架与程式。［关键词］:政府危机管理;公共政策;公共政策过程理论;应对框架与程式［来源］:中国行政管理［发表期数］:2006-12,大量公共危机事件的发生在不同范围内和一定程度上破坏了原有社会的正常秩序,导致了社会经济的衰退,影响了人们的身体健康与正常生活,同时也对政府的危机管理能力提出了挑战。应对公共危机事件是一项系统复杂的社会工程,而政府在这项社会工程中无疑担任着主体的角色。政府如何应付各类危机事件,如何进行有效的危机管理,将直接关系到政府形象,也影响着国家政治经济的稳定和发展,甚至关系到国家政权的生死存亡。而公共政策的制定则是政府危机管理的起点和基本手段,换句话说,在公共危机管理中,政府可以通过不断改造落后的公共政策制定过程和执行手段,通过提高公共政策制定的科学性和执行的有效性,作为应对公共危机的重要手段。因此,对政府危机管理中公共政策制定问题的研究在当前就有了重要的现实意义。 一、政府危机管理与公共政策过程理论 所谓危机,是指这样一种紧急事件或者紧急状态,它的出现和爆发严重影响社会的正常运作,对生命、财产、环境、经济、政治等造成威胁、损害,超出了政府和社会常态的管理能力,要求政府和社会采取特殊的措施加以应对。危机呼唤政府危机管理,即政府通过监测、预警、预控、预防、应急处理、评估、恢复等措施,防止可能发生的危险,处理已经发生的危机,达到减轻损失,甚至将危险转化为机会的目的,以保护公民的人身权和财产权,维护社会稳定和国家安全。有学者将政府危机管理划分为四个阶段,即预测、预警阶段预控、预防阶段应急处理阶段评估、恢复阶段。 公共政策是指国家机关、政党及其他政治团体在特定时期为实现一定社会政治、经济和文化的目标所采取的政治行为或规定的行为准则,它是一系列谋略、法令、措施、办法、条例等的总称。目前我国对公共政策的研究还处于比较初级的阶段,而西方在公共政策领域的研究已经进入了比较成熟的阶段,也形成了一些较为成功和流行的理论框架,如制度理性选择框架、多源流框架、中断)平衡框架、辩护)联盟框架以及政策扩散框架等,[1]而其中最为人熟知的理论则可能是公共政策过程理论。本文引用美国的卡顿.帕顿和大卫.沙维奇开发的一套系统化的程序和基本方法,即理性模式(RationalModel),它包括如下步骤:界定问题,建立评估标准,认定可选择政策,评估可选择政策,选定偏好的政策,执行偏好的政策。其中,问题界定导致选择性方案的确定和评估,紧随其后的便是政策执行,这就是整个公共政策过程的简单单循环(如图1)。[2]当公共政策实施时,就意味着社会活动结构的改变,一个新的社会活动结构一经形成,公共政策过程的一个单循环周期便宣告完成。 二、政府危机管理中公共政策的制定过程 根据公共政策过程理论,其整个规划过程包括界定问题,建立评估标准,认定可选择政策,评估可选择 政策,选定偏好的政策,执行偏好的政策六个环节。 前五个环节实际上就是公共政策的制定过程,是执行公共政策的前提条件。在政府危机管理体系中,公共政策的制定过程即是灵活按照危机管理的预测、预警阶段,预控、预防阶段,应急处理阶段和评估、恢复阶段的特性来系统研究和设计对付公共危机的政策方案。实际操作中,政府在潜在的危机出现之前或者危机已经发生以后,科学地给危机定性,确立处理危机的目标,然后整合决策部门和其他社会组织、公众的力量设计有效的方案,预测和评估政策效果,由决策领导人最终拍板,选择最优方案,最后制定出处理危机的公共政策。 1．公共危机的界定 对潜在危机的界定。所谓“凡事预则立,不预则废”,危机的事前管理,即通过预测、预警,将危机消灭在萌芽状态十分重要。为此就必须首先做好危机性质的界定,它是预测危机的前提。鉴于危机种类繁多,如战争危机、恐怖危机、灾害危机、骚乱危机、经济危机、公共卫生危机、人口危机等,它们都是由不同原因引起的,因此在做危机预测、预警前,应分类进行危机分析,对潜在的危机进行分类列表,并尽量做到全面。列表方法可采取历史发生法,即对历史上发生过的同一领域的危机进行研究,对其发生的原因、影响范围和危害程度等进行分析比较。[3]对历史上所有可能引起危机发生的关键因子(风险因素)进行一一列表,并应用层次分析法或者专家分析法,定量与定性相结合的方法进行重要性排列,最后根据其分析结果将容易引发危机的风险因素和潜在影响较为严重的风险因素确定为监测对象,从而为确定危机监测系统和制定反危机政策做好准备。