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人口流动状态下村委会职能的实施困境 摘要：运用实证调查和系统分析方法研究农村人口流动状态下村委会职能实施所面临的各种困境。分析认为，人口流出使村委会在组织上出现“人才流失”与“水平下降”；在空心化背景下， 村委会实行民主管理时，遭遇“人气不足”与“兴致不高”；人口流入可能使农村出现“管理无序”与“参与不能”。对此，很多地方试图通过村组合并方式实现对空心化农村的治理，但往往导致“得形失意”与“实现困难”窘境。分析结果表明，针对空心化问题，村委会应由“积极型自治”转变为“自我服务型自治”；针对人口流入，立法上应该缩小村委会属人主义职能的管理范围，扩大属地主义职能的管理范围。 关键词：公共管理；人口流动；村委会职能；体制改革 20世纪80年代以来，农村持续不断的人口流动引起了学界的广泛关注，并日益成为“三农问题”研究的重要x,-J-象。就既有研究成果而言，学者主要从乡村秩序或者权益保护的角度关注人口流动对村民自治和农民带来的相关影响，其中具有代表性的是徐勇和姚洋。徐勇教授从人口流出的角度认为，中国现阶段农村人口流动呈现三种不良态势：有流动无发展的乡村发展“空-E-化”，有流动无突破的乡村结构再复制以及有流动无安宁的乡村秩序失衡?。姚洋教授从外来人口流入的角度关注其在流入地农村遭遇的社会排斥和经济歧视问题旧J。应该看到，人口流动不但影响乡村秩序和农民的基本权益，而且直接影响村委会各项工作的实施。因此，当前关于这方面的理论研究有待进一步加强。笔者认为，就当前人口流动的实际情况而言，农村可分成两种类型：一种是以人口流出为主，村庄趋于“空心化”；另一种是以人口流人为主，村庄趋于“密集化”。前者占全国农村中的绝大部分，特别是中、西部地区，农村“空心化”的现象尤为普遍；后者主要是城市近郊的农村以及经济发达地区的农村。在这两类农村中，村委会在实施职能的过程中都出现了一些新情况、新问题。 一、人口流动对村委会实施职能的影响 (一)人口迁出后。组织上的“人才流失”与“水平下降” 作为国家对农村的一项制度安排，村民自治制__度在实施中有两个倚重的因素：一是政府及其意愿；一是在农村“兑现”政府意愿的村干部。长期以来，与对村干部倚重的事实相矛盾的是农村人才在环境变迁中的流失。关于人才流失问题，一方面是由于 村委会工作重、时间长而且工资待遇低的岗位，在市场经济浪潮下是典型的“政治上没奔头，经济上没 搞头，人老了没想头，干起来没劲头。”另一方面是 20世纪80年代以后，区域经济发展差异使经济发 达地区x,-J各地劳动力产生极大的吸引力，自然也包 括村干部流失。 2008年10—12月，湖北省农村普遍进行了第7 届村委会换届选举，笔者作为湖北省选举考察员观 摩了部分农村的选举，并进行了实地调查。实地考 察发现，受访的80位村干部中，其中年龄最小的22 岁，最大的66岁，平均年龄为45．6岁，有5位村干 部的年龄甚至介乎60～66岁。x,-J-于他们中的大多 数人而言，之所以不愿外出务工是因为外出已没有 年龄优势，而不是不想外出。此外，比例仅占17．3％ 的年龄在39岁以下的村干部中，相当一部分人在心 态上未能对村委会工作产生认同感，多半是基于乡 镇政府的挽留或者需要在家照料老人等原因，时不 时表露出“不想干”的心态。可见，村干部队伍建设 难以实现“年富力强”。 进入21世纪以来，尽管各地政府试图通过教育 培训和提高待遇等方式“抓住人心”，甚至“开展从 村两委主职干部中考录乡镇公务员的试点”以提高 村干部的工作积极性，但效果并不理想。村干部人 才流失直接导致农村人才素质下降，尤其是在年龄 老化以及文化水平偏低的情况下，村干部的创新能 力以及发展谋划能力都会受到一定限制，这与村委 会职能之日益增长的趋势、农村发展问题趋于复杂 化等形势是极不适应的。 还有一个重要问题是，在农村人才普遍匮乏的 环境下，很多人都在村干部岗位上任职一届以上。 据笔者相关统计，在湖北省受访的80位村干部中， 任职时间最短的为4个月，最长的45年，XlZ．均为 13．6年，其中17人任职时间为0—5年；15人任职 时间6～10年；19人任职时间ll～15年。14人任职 时间16～20年，任职时间21年以上的有21人。对 于大多数乡村而言，村干部选举无非是将已经在岗多 年的村干部再选一遍，进而影响选举的“可选性”。 (二)空心化背景下村委会民主管 理的“人气不足”与“兴致不高” 组织村民进行民主管理是村委会的重要职能之 2 一。其民主在形式上意味着村民对村级公共事务的 共同参与、共同决策以及共同监督，在笔者看来，这 种“共同”局面的成立必须依赖于一定数量的村民 积极与有效的参与。积极参与是指村民对村级公共 事务所持有的主观上的高度认同感以及主动关注的 态度；有效参与至少要求参与者的构成情况包含乡