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改革开放以来中国的区域政策及创新* 陈瑞莲 谢宝剑 摘 要：本文论述了中国改革开放以来区域政策的演进并分析其成效与不足，在此基础 上提出我国未来区域政策的创新路向：政策目标上以协调区域利益、缩小区域差距为主线， 实现动态整合；政策框架上加强区域立法和统一规划；政策机制上健全区域协调互动机制； 政策工具上从“简单化”向“精细化”转变，多项政策工具配合使用；政策评价上按照主体 功能区的功能实施差异化政策绩效评估导向。 关键词：改革开放 区域政策 创新路向 改革开放以来，中国政府适应不同时期的社会经济发展态势实施不同的区域政策，先后 制定并实施了以经济特区为重心的沿海地区优先发展政策，以浦东开发为龙头的沿江、沿边 重点发展政策，以缩小区域差距为导向的西部大开发政策，以及振兴东北老工业基地、促进 中部崛起、鼓励东部地区率先发展的系列区域政策，有效的改变了原区域间低水平均衡发展 的格局，推动了区域经济社会的发展。但勿庸讳言，中国区域发展中仍存在差距过大、协调 发展机制不健全、法律制度不完善等问题。因此，本文从区域政策的角度着重研究改革开放 以来中国区域政策的演进、成效与不足，并探讨其创新路向。 一、改革开放以来中国区域政策的演进 根据改革开放以来中国不同时期的区域政策，本文将其发展演进过程划分为如下四阶段: （一）第一阶段：以经济特区为重心的沿海地区优先发展阶段 ① 解放后，中国政府为了改变旧中国生产力布局极不合理的状况 和战备等需要，实施了“优 先发展内地”、向“三线”地区倾斜的区域发展政策，奠定了中国西部工业化发展的基础。但 这种主要基于政治导向的区域政策给国民经济运行带来了一定的负面影响，造成了东部沿海 地区经济发展的边缘化和各大经济区封闭发展、重复投资、区域产业结构的趋同化。十一届 三中全会以后，为改变国内区域间低水平均衡发展的格局，政府制订并实施了向沿海地区倾 斜的投资政策，并在财政、税收、信贷等方面实行配套的优惠政策。同时，对外开放和体制 改革也向沿海地区尤其是经济特区倾斜。1979 年 4 月中共中央工作会议期间，当时担任中共 广东省委主要领导工作的习仲勋、杨尚昆向中央汇报工作时，邓小平提出了办特区的设想。 邓小平表示：还是办特区好，过去陕甘宁就是特区嘛，中央没有钱，你们自己去搞，杀出一 条血路来! 按照这个思路，1979 年 7 月 15 日，中共中央、国务院批转了广东、福建《关于发 挥广东优越条件，扩大对外贸易，加快经济发展的报告》和《关于利用侨资、外资，发展对 外贸易，加速福建社会主义建设的请示报告》的两个报告。中央对广东实行特殊政策和灵活 措施的主要内容是：外汇收入和财政实行定额包干，一定五年不变的办法；在国家计划指导 *基金项目：本文获得教育部人文社会科学重点研究基地重大项目“区域公共管理研究：国际比较的视角”（项 目批准号：07JJD630014 ）和国家“985 工程”二期哲学社会科学创新基地——中山大学公共管理与社会发展 研究创新基地项目的资助。 作者简介：陈瑞莲(1950-)，女，广东汕头人，中山大学政务学院、行政管理研究中心教授，博士生导师；谢 宝剑(1982-)，男，中山大学政务学院、行政管理研究中心博士生。 ①旧中国留下的为数不多的工业设施 70% 以上集中于占全国面积不到 12%的东部沿海狭长地带。据统计,1952 年在全国 343 亿元的工业总产值中, 国土面积为 12%的沿海所占比重仍然高达 69.4%，而国土面积达 80%的内 地却仅占 30.6% ；工业固定资产原值沿海所占比重72%, 内地仅占28% 。资料来源：国家统计局交通物资统计 司：《中国工业经济统计资料（1949—1984）》第 137- 138 页,北京:中国统计出版,1985 年. 1 下，物资、商业实行新的经济体制，适当利用市场的调节；在计划、物价、劳动工资、企业 管理和对外经济活动等方面，扩大地方管理权限；试办深圳、珠海、汕头三个出口特区，积 极吸收侨资、外资，引进国外先进技术和管理经验等① 。继上述政策之后，中共中央、国务院 决定进一步开放天津、上海、大连、秦皇岛、烟台、青岛、连云港、南通、宁波、