准确把握政府与市场的关系.pdf

Editorial 地政时评 准确把握政府与市场的关系 ——谈新时期的土地管理制度改革 ◎　晓　叶　　 处理好政府与市场的关系是我国经济体制改革的核心问题，而准确把握二者的关系，是处理好这个问 题的重要前提。党的十八届三中全会《决定》明确指出，全面深化改革的重点是经济体制改革，经济体制 改革的核心问题是“处理好政府和市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”。 这是我国深化经济体制改革的基本准则，也在很大程度上深刻反映了我国市场经济体制全面建立后、 对市场作用的进一步认识与深化。中央决策层对市场的认识从计划经济年代的“完全灭失”，到市场经 济体制初步建立时强调的市场对资源配置的“基础性作用”，再到明确市场对资源配置的“决定性作用”， 这一转换的过程贯穿于我们的管理体制从计划向市场过渡的全过程。这一认识的深化来源于市场经济发 展的实践经验，或者说，它是被实践检验和证明了的市场经济发展的规律性认识。 我国土地管理基本上遵循了这一改革与发展的历程。从 1987 年探索土地有偿使用制度改革开始， 不断进行了一系列制度性变革及其探索试验，包括规划管控制度、土地用途管制制度、土地招拍挂制度， 以及至今仍在继续探索进一步改革的征地制度、集体经营性建设用地流转制度等。在这一系列制度出台、 完善或探索试点的过程中，市场对于土地资源的配置作用不断地得到发掘并产生越来越巨大的经济和社 会效应。统计数据表明，仅 2003 年 ~2012 年 10 年间，政府通过土地出让获得的纯收益就达 5.5 亿元， 而拿到地后，还通过土地抵押贷款等方式，共筹得 11 亿元的建设资金。市场对于经济发展的巨大推动 力可见一斑。正因如此，进一步发挥市场的作用，对于我们进一步深化土地管理制度改革意义重大。 我们正步入一个新的历史时期，工业化、信息化、城镇化和农业现代化同步发展并快速推进，土地 资源的稀缺性和重要性日益凸显。如何通过深化土地管理制度改革，更好地发挥市场在土地资源配置中 的决定性作用，是当前需要研究的一个重要课题。 需要指出的是，强调市场在土地资源配置中的“决定性作用”，并不意味着只注重市场而忽视政府的 作用。从我国土地管理制度改革与发展的实践来看，政府对市场的调控与干预还是必要而且有效的，因为 市场这只“无形的手”也会在自我调节中出现“失灵”的情况。当然，政府对土地市场的调控作用，应该 仅限于宏观，用于指导和管理土地市场，校正市场出现或可能出现的偏差。如果过分强调政府对土地市场 的调控作用，甚至以此取代市场的配置作用，就既容易导致寻租腐败，也会大大减弱经济发展的效率。 著名经济学家林毅夫在谈到政府与市场关系时曾提出“有效的市场”与“有为的政府”之说，对于土地市场， 这一论断尤其值得借鉴。一方面，土地作为国民经济发展的最基础性资源，只有在充分竞争、完善有效的市 场体系之下形成的价格机制，才能在体现公平与公正的同时，更充分地发挥其市场效率；另一方面，土地作 为一种事关国计民生的特殊性资源，尤其是在我国人多地少的特殊国情、以及因以往长期粗放用地导致土地 资源大量浪费的特殊历史背景下，其管理必须以有效管控为前提，并为此做出相应的制度安排。 在土地管理上，政府的作用主要体现为规划和用途管制。其前提还是要在把握市场规律的基础上， 合理管控当下，科学筹划未来。只有政府因势利导的作用得到充分发挥，城乡统一、公平有序的土地市 场化改革才能真正拉开大幕并更好地发挥效应。 -1-