北京市养老服务机构“公办民营”模式发展探索——构建养老服务社会化模式的实践与探讨.pdfVIP

北京市养老服务机构“公办民营模式发展探索 ——构建养老服务社会化模式的实践与探讨 北京市社会福利管理处尹政伟 一、“公办民营基本内涵与与理论基础 养老服务机构的“公办民营”是指政府出资完成养老服务机构的基础设施建设 后，采取承包、租赁、合营、托管、股份制等多种方式，将养老服务机构经营权、 服务权、管理权和所有权适当分离，委托给个人、社会团体和企事业单位等主体经 营运作，基本实现养老服务机构独立法人实体运营的模式。在这里，“公”主要指各 级政府及部门，并通过实施财政投入拥有养老服务机构产权的单位。“民”主要指除 政府之外的个人、社会团体、企事业单位等。 “公办民营”在中国养老服务机构出现的突出意义在于它在推进社会福利社会 化上面的潮流作用，开始把民间力量纳入了社会保障体系中。有关中国民间力量的 培育及其发展方向，目前有两种对立的理论和分析框架(张静，1998)：一为“公民 社会”论；一为“法团主义”论o“公民社会”论认定，在改革引发的社会经济变化 中，中国正在经历国家与社会的分化过程，在国家和经济行动者之间，一种非官方 的、非正式的民间经济和组织正在出现，它们与国家体制的界限日益明显，它们的 、活动空间日益扩大o“法团主义”论则认为，中国近年的变迁不是型构或分化了国家 与社会，而是混淆并模糊了这种分野。在原有体制的惯性下，社会原子正在以一种 新的方式组织到国家体制的某一部分中去，从宏观结构上说，其整体的特征不是分 立，而是多边合作、混合角色及相互依赖的发展。 总结学术界对各国社会福利制度的分析，从对社会结构的影响上区分有两种模 式：补救性福利模式(社会福利将目标有选择地集中在一群残留的、人数不断减少 的少数需求者身上)和机制性福利模式(政府全面干预社会福利政策，在大范围内 提供机制化的服务)；从社会福利的实施方式上又可分为两种组织体制：合作体制(强 调社会中介组织在福利服务中的重要作用，公民整体的福利保障和服务充分依托社 会部门作用)和国家主导的体制(强调国家应当基本包揽公民的福利收入和福利服 务)。结合我国福利事业的现状，尤其是考察北京的养老服务现状，我们偏向于选择 补救模式和合作模式。尽管目前正常运营的300多所北京市的养老服务机构中，政 府办超过了200多所，但是，逐步走向社会合作是必然的选择。主要理由：一是政 府财力有限，面对养老服务需求与供给间的突出矛盾和不发达的现状，必须充分动 员社会力量；二是社会主义市场经济体制的加速发展，必然要求政府参与社会越来 越少并退居直接管理地位，社会力量大规模介入；三是补救模式与合作体制将政府 低调化，既为政府以后更多地参与社会福利事业留下了余地，又为政府随时改变自 己在社会福利事业中的角色和地位埋下伏笔；四是借鉴“福利国家”(如瑞典、丹麦、 挪威等)福利负担过重的教训，遵循福利水平只能提高而难于降低的刚性规律，我 们应当选择补救模式和合作体制。 结合这个特点，比较两种理论，我认为“法团主义”论的解析更接近中国的社 会事实。中国在传统上是一个强调统一、崇尚权威的社会。新中国成立后，长期计 划经济体制下，社会仍然高度集中统一。改革开放后。高度集中统一的体制有所松 动，中央权力不断下放，地方和企事业单位的自主权不断增加，但政府主导的政治 和经济格局始终没有改变。在社会福利方面，资源仍然集中在政府手中，资源仍然 主要通过政府的行政网络分配和发放。在强调合作而非强调冲突、强调共治而非强 调分权的集体主义价值理念指导下，非政府的社会中介机构虽有所成长，但其对于 国家权威的认同以及对于政府组织的依赖依然如故。因此，“公办民营”事实上是“法 团主义论”在中国的应用。 北京作为中国的首都，社会经济发展速度处于全国领先地位，生育水平和死亡 水平都是全国最低的地区之一，人口老龄化程度也在全国名列前茅，老年人1：1规模 的增长和人口日益老龄化已经成为政府和社会普遍关注的社会现象，对北京市家庭 结构和养老模式都将产生重大的影响。伴随着人口老龄化的不断发展，北京市的家 庭规模正在不断缩小，空巢老年人家庭和单身老年人数量不断增加，使得传统的家 庭养老功能不断弱化，势必引起代际关系在供养方式、居住方式、照料方式、交往 和沟通方式等方面的变化，使传统的家庭养老模式面临巨大的挑战，家庭养老功能 部分向社区和社会养老转移成为了必然o “十五”期间，北京市社会福利社会化进入探索实践阶段，养老服务事业取得 了较快发展。但是