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宝安、龙岗城市化研究 ——兼谈城市化后的社区管理 深圳市民政局 刘润华 去年开始，深圳在宝安、龙岗两区全面推行城市化，成为全国第一个没有镇和村的城市。这是深圳市委、市政府在综合考虑全市均衡发展的需要和宝安、龙岗两区落后的上层建筑对经济发展的制约之后所作的一个重大抉择，值得认真加以研究。 一、体制性障碍制约了宝安、龙岗的发展 城市化之前，宝安、龙岗两区已形成雄厚的经济基础，但行政管理体制却相对落后，严重制约了两区乃至全市的社会和经济发展，主要表现在以下几个方面： （一）管理层级过多 城市是市政建设、经济发展与人口都高度集中的区域，具有面积小、聚集性强的特点。世界各大城市基本上都实行一级政府管理的体制，由职能部门对辖区实行集中、垂直和统一管理。但城市化之前，深圳却有三级政府：市政府、区政府、宝安、龙岗两区还下辖镇政府，一级政府可以承担的职责由两级政府共同承担，延长了管理链条，形成了中间层。这种体制一方面容易出现各层级之间职责不清、互相扯皮，降低了行政效率；另一方面，大量财力被用于支撑区政府的运作，作为行政成本被消耗了，再加上镇政府的费用，致使行政成本长期居高不下。 区镇两级政府共存的体制，削弱了区域发展的后劲。对比深圳和东莞两市，这一结论十分明显。就整体而言，无论是综合实力，还是城市的规划、建设和管理水平，乃至对周边地区的辐射能力等各方面，深圳都明显占优势。然而，具体到镇一级的发展，虽然深圳宝安、龙岗两区各镇更具有毗邻香港的地理优势，而且，行政级别较高，对人才更具吸引力，但是，除了布吉、龙华等主要借助与深圳市中心毗邻的地缘优势，取得较大的发展之外，其余许多镇与东莞的镇相比，可谓相形见绌。其中的一个重要原因是深圳实行市区镇三级政府架构，而东莞实行的是市镇两级政府体制。 （二）镇政府的行政体制不适应城市管理的需要 宝安和龙岗两区无论在城市建设、产业结构、经济发展水平和人口规模，都呈现出较高的城市化特点，而属于农村行政架构的镇政府体制却远远落后于管理的需要，形成了体制性障碍。 虽然镇政府设立了许多与上级政府对应的机构，但不少机构往往只有一名工作人员，干部身兼数职的现象十分普遍，或者是一个机构多个牌子、多种功能。镇级行政体制机构不健全、功能不完备，具有明显的非完整性，其提供公共产品与服务的能力都非常有限。 与此同时，宝安、龙岗的户籍人口仅占总人口的9.6%，根据户籍人口配备行政编制根本无法承担繁重的管理任务。为了摆脱这种被动局面，各镇政府只好大量雇佣编外人员。由于编外人员存在素质不高、责任感不强、短期行为严重等问题，影响了管理水平的提高。 （三）村委会承担社区社会管理的责任 宝安、龙岗两区的村民委员会承担着本村范围内的综合管理责任。在以农业为主的时期，这是一种行之有效的体制。然而，在商品经济高度发达，城市化、工业化程度比较高的阶段，这种管理体制逐渐暴露出一些深层次的问题。 村委会成为新的管理层级。经济比较发达的村，为了保平安，供养了一个庞大的治安队，为了保持环境卫生，维持了一个庞大的保洁队伍，为了保证日常工作的开展，有一个庞大的干部和工作人员队伍，有些村的公共管理开支每年高达上千万元。村委会的管辖范围过大，权力过大，等于在管理链条中又增加了一个层次，成为 “三级政府，四级管理”，其副作用显而易见。 村委会的管理权责不清，依法无据，容易出现无序管理现象。宝安、龙岗两区的村级经济都比较发达，许多村已发展成为初具现代化规模的城区。但是，区镇政府对村级管理基本上是持“谁家的孩子谁家抱”的态度，让村委会承担起本村范围内的管理责任。村委会是村民自治组织，其法定职能是负责管理村民内部的事务，在没有法律依据的情况下，被赋予全面管理辖区的职能，加上没有清晰的权责界定，以及村干部的素质良莠不齐，容易出现无序管理等现象。 村委会管理形成隐性的社会成本。村委会在本村范围内拥有全面管理权力的同时，也承担了庞大的管理费用和基础设施建设的费用，只能从农民口袋里掏钱，或者以各种名目乱收费，形成一种隐性成本。社会的综合管理成本并没有因此而减少，反而因为无序和不公开而增加。 村委会行使超经济强制的措施，不利于集体经济的规范发展。村委会实行的是行政管理与企业经营合一的体制，村委会往往通过乡规民约，把社会管理的目标与经济利益目标捆绑在一起。譬如，乡规民约规定，有违反计划生育、违反治安条例或吸毒等行为，多少年不能分红等等，以经济的手段强化社会管理的力度。这种管理模式似乎简单、明了、有效，因而受到广泛的肯定，但其合法性却值得商讨，也不利于农村集体经济组织的规范化管理。 发达的经济基础与落后的上层建筑不断发生矛盾和冲突，成为制约宝安、龙岗，乃至整个深圳发展的瓶颈。同时，深圳的发展与资源短缺的矛盾也越来越尖锐，其中，最突出的是土地资源不足，而深圳待开发的土地又几乎都是宝安、龙岗的