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略论城镇生活污水处理中的法律问题 　　随着经济的发展、人口的增加和人民生活水平的提高，城镇生活污水排放量占城镇污、废水排放总量的比例逐年上升。2005年，全国废水排放总量524.5亿吨,其中，城镇生活污水排放量281.4亿吨，占总量的53.65%。该年度，城市污水处理率为51.99%，其中，城市生活污水处理率为37.4%。目前，在有些大型和特大型城市，生活污水已经成为水污染的主要源头。尽管近几年中国污水的排放总量基本维持不变或略有下降，但由于城市生活污水的收集和处理设施没有得到多大程度的改善，生活污水的实际处理率很低(2005年城市生活污水处理率为37.4%)。生活污水的无序排放，以及其在水污染中的庞大贡献率，从而导致城市水污染的严峻形势持续存在，城市段的河流、湖泊的污染程度未得到明显改善。城镇生活污水的处理能力不足已经成为保护水环境、防治水污染工作的滞后环节。 　　一、我国城镇生活污水处理的现状 　　(一)集中处理与分散处理 　　目前，城市生活污水大部分采取集中处理方式，因为一般而言，集中化处理可以取得规模化效益，也便于统一监管。不过也有人提出，鉴于集中处理需要大规模的建设城市污水排水管网，工程建设耗资巨大，因此，在城市环境基础设施建设上可以考虑采取集中处理与分散处理相结合的方式。对于已经建成城市管网的区域，采取集中处理的方式;对于新建的小区或边远地区，则可采用分散处理的方式，通过建设小型的污水处理厂，就近解决污水问题。当然，所有的方案都应进行具体分析，并特别应从整体和长远的角度，考虑成本效益问题。由于生活污水处理，集中化处理是主要方式，本文将探讨城镇生活污水的集中化处理问题。 　　(二)集中化处理中的一些问题 　　城镇生活污水的集中化处理必然涉及到排水管网、污水处理厂的建设和运营问题。这些都属于城镇基础设施建设和运营问题，耗资巨大，建设周期长，但是这些工程又是为保障人民正常生活所必需的，具有公益性特点。因此，传统上这些工程项目是由政府建设和运营的。但是出现了一系列问题：一是基础设施建设所需要的巨额投资给政府造成了沉重的财政负担，在政府主导投资基础设施建设的背景下，这就导致了污水处理设施建设投资不足;二是设施运营的效率低下，实践上表现为城市污水处理厂作为事业单位，依附在政府身上，有钱就运行，钱不够就想政府伸手，不给钱就不运行。 　　(三)问题的成因分析 　　城镇生活污水处理行业投资不足，设施运营效率低下，有融资渠道单一的原因，有污水处理企业对政府的过度依赖，缺乏经济激励的原因，但是最根本的则是观念上的原因。建设城镇排水管网以及污水处理厂，解决城镇生活污水处理问题，一直以来被认为属于城镇公共基础设施建设范畴，属于公共服务的供给问题，因此，毫无疑问是政府应当承担的职责。政府的确应当保证事关人民基本生活的公共物品的稳定供给，但是政府以何种方式保证供给则是另外一个、手段上的问题。政府难道一定只能亲自投资建设、运营污水处理设施，才能提供生活污水处理服务吗?以前，我们对这个问题给出的答案是肯定的。然而，随着我国市场经济的发展，以及世界一些发达国家，比如英国、法国等在水务方面进行了不同程度的引入市场机制的改革，我们对政府在生活污水处理中的作用有了更深入的认识， 即政府保证城镇生活污水得到有效处理，这种责任(或者说是目标)不一定必须由政府亲自投资建设、运营污水处理设施来实现，政府可以创造条件，引导社会资金投入生活污水处理领域，引导专业化的企业运营生活污水处理设施。政府更多的则是扮演监督、引导的角色。观念上的转变，是解决城镇生活污水处理领域中存在的问题的第一步，也是最为重要的一步。 　　二、城镇生活污水处理的行业特点 　　在审视我国城镇生活污水处理现状及其相关问题之前，了解城镇生活污水处理行业的基本特点，对于我们更好的理解问题，提出改进工作的对策是必要的。因此，首先介绍一下城镇生活污水处理行业的特点： 　　一是资本高度密集性。排水管网的建设，和其他公共基础设施建设一样，需要巨额的固定资产投资，而一旦投入之后，则有很长的生命周期。排水管网的年限一般都是50年、100年甚至更长。例如，英国伦敦目前的排污系统修建于19世纪的后半期，在当时被称为英国的一大工程成就，至今仍在使用。 　　二是基础性和公益性。城镇生活污水处理是为保障人们良好的生产、生活环境所必需的，消费者对这种服务的需求缺乏弹性。既然此种服务为人民生活之必需品，则从基本人权保障之角度来看，政府必须保证所有人，包括低收入群体为了正常生活享受此种服务的权利。 　　三是其服务具有一定程度的“公共物品”的性质。即生活污水处理中除了能够计量的那部分产品和服务之外，常常具有非排他性。通俗的讲，就是一个人虽然支付价款后可以享有污水处理带来的好处(比如，环境污染压力的减轻)，但是却不能独享，其他没有出钱