国内温室气体减排：基本框架设计-简版final.pdfVIP

国内温室气体减排：基本框架设计 国务院发展研究中心课题组 执笔：刘世锦、张永生、宣晓伟 一、引言1 二、现有节能减排存在的突出问题和解决思路1 三、全国减排指标设定和分配2 四、灵活的多元化减排目标实现机制4 五、国内碳排放权市场设计6 六、实施路线图和地区试点9 七、结语10 参考文献13 内容摘要：国内温室气体减排机制设计的根本方向，是从过多依靠行政手段向市场 化减排机制转变，建立起促进技术进步、经济增长和发展方式转变的新机制。针对目前 减排存在的突出问题，本文提出从减排指标设定和分配、减排目标实现方式和考核等方 面采取新办法，提出将碳强度目标转换成绝对量目标，根据行业先进排放标准和地区人 均GDP 在各地公平分配排放额度，并在为各省建立碳排放账户的基础上，建立灵活而形 式多样减排目标实现机制和新的考核办法。各省既可以通过设立技术标准、行政管制、 碳税等手段减少实际碳排放量，也可以通过跨省减排合作与碳排放权交易等方式实现减 排目标。在考核上，各省只要在目标时点实现各自账户平衡即可。减排政策工具应实现 双轨覆盖模式，其中排放权交易主要覆盖少数重点排放行业和企业，其余的绝大多数企 业则适用其他减排政策工具。该方案提出的各步骤，既可以同时实施，也可以视条件分 步实施；既可以在全国层面实施，也可以先在一些省份试点实施；既可以立即实施，也 可以在条件成熟时择机全面实施。目前最为紧迫的，是要为各省建立起灵活的减排目标 实现机制和灵活的考核办法。 关键词：气候变化、温室气体减排、机制设计 0 国内温室气体减排：基本框架设计1 国务院发展研究中心课题组 一、引言 节能减排不只是为了应对国际气候谈判压力，更是国内转变发展方式和提高国家竞 争力的迫切要求。中国过去三十年取得高速增长，但发展方式迫切需要转变，节能减排 则是促进该转变的一个重要抓手。工业革命以来过于依赖传统化石能源的发展方式，带 来了全球气候和环境危机。不仅发展中国家难以走过去发达国家不可持续的高排放工业 化老路，发达国家也不得不转变其发展方式和消费方式。这种全球范围内的发展方式的 转变，孕育着新的重大技术突破。应对气候变化是一个巨大的挑战，也意味着巨大的历 史机遇 （张永生、史鹤凌，2010）。 “十一五”时期，中国在节能减排方面作出了巨大努力。“十二五”时期开始，降低 碳排放强度在中国成为一个新的约束性指标 （国家发改委,2011）。“十一五”节能减排难 度大、个别地方出现“拉闸限电”等现象，并不是由于节能减排目标过高，更多地是由 于机制设计方面的问题导致。目前存在的最大问题，是未能建立起市场化的节能减排长 效机制。虽然行政手段可以较好地实现节能减排目标，但却难以实现节能减排资源的优 化配置。因此，中国迫切需要建立起基于市场的减排长效机制，让减排成为技术创新、 经济增长和发展方式转变的新动力。 本文旨在提出系统的国内减排基本框架设计方案。第二部分揭示现有国内节能减排 做法存在的主要问题及解决思路。第三部分提出全国排放指标设定和分配的具体设想。 第四部分提出如何建立灵活的减排目标实现机制和新的考核办法。第五部分提出国内排 放权交易市场的框架性设想。第六部分是方案的实施路线图，包括地区减排试点的初步 设想。最后一部分是简短的结语。 二、现有节能减排存在的突出问题和解决思路 （一）现有节能减排做法存在的突出问题 1.指标设定形式存在的问题 目前对各地设定的是碳排放强度下降指标。这种设定有以下问题：第一，强度指标 属于相对指标，无法直接交易，难以全面引入灵活的减排目标实现机制。第二，全国目 标和地区目标难以自洽。由于碳排放强度由碳排放量与GDP 两个指标计算而来，而各地 GDP 增速及其在全国GDP 中比重均不同，最后可能出现各地碳排放强度下降目标均完成， 1 本文为国务院发展研究中心“应对气候变化研究”课题研究成果。总负责人：张玉台；执行负责人： 刘世锦。本文执笔：刘世锦、张永生、宣晓伟。参与讨论：张军扩、李佐军、周宏春、刘培林、吴振 宇、项安波、李布、陈健鹏、王海芹。课题组感谢天津市政府、天津排放