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《国际经济评论》2010年第6期 中国央行准财政职能的问题和对策 王 信 【内容提要】长期以来，中国央行承担清理银行不良资产、救助问题金融机构、支持金融改 革和经济结构调整、提供汇率担保等准财政职能，对其财务状况有一定负面影响。这可能加大 通胀压力，不利于经济金融长期稳定发展。应逐步理顺央行和财政的关系，财政担负其应有职 能，改善央行财务状况，提高其有效进行货币调控的能力。 关键词：央行 准财政职能 问题 对策 长期以来，中国央行承担了部分准财政职能，对其财务状况产生了负面影响。 这将增加中国通胀压力，不利于经济金融长期健康发展。本文概述中国央行承担的 准财政职能及其原因，分析央行财务面临的挑战及对金融稳定发展的不利影响，最 后是政策建议。 一、央行的准财政职能 通常而言，财政政策的目标是提供必要的公共服务，合理分配收入 （财富）以 实现社会公平，以及保持经济发展所需的稳定环境等。通过税收、财政支出 （补 贴）等手段，财政政策可调整经济结构，影响总供给。而典型的货币政策通过调节 总需求，维护物价稳定。改革开放之初，中国就因财政向央行透支而出现信用膨胀 等问题，后中央银行法明确规定央行不得直接向财政融资。由于中国处于经济转轨 阶段，财政政策和货币政策的关系未完全理顺，目前央行仍承担不少准财政职能， 作者系对外经济贸易大学金融学院兼职教授。 33 国际经济评论 主要包括消化金融机构的不良资产、补贴贷款、贷款担保、优惠再贴现、金融机构 救助以及汇率担保等。这些金融活动对市场主体等同于征税或补贴，类似于财政政 策的作用。 1. 支持国有商业银行和农村信用社等改革。1999 年，央行向大商业银行成立的 资产管理公司发放大量再贷款，用于置换银行部分不良资产。2003 年，国家成立汇 金公司，利用外汇储备向改制银行注资，实际上央行通过汇金公司，成为大银行的 控股股东。后财政发行1.55 万亿元国债成立了中投公司，汇金公司成为中投的子公 司，央行不再持有改制银行的股权。但在工商银行、开发银行、农业银行改革重组 中，央行向中标的资产管理公司发放大量再贷款，用于置换和购买银行不良资产。 为解决农村信用社历史包袱，支持农信社改革，截至2009 年3 月，人民银行发放专 项票据1691 亿元，置换农信社不良贷款1389 亿元和历年亏损挂账302 亿元，专项票 [1] 据已兑付1569 亿元。 2. 支持政策性银行发展和经济结构调整。由于财政一直难以落实政策性银行的 资本金补充、贷款贴息等，央行向政策性银行提供了大量低成本资金来源，包括对 农发行的再贷款，为支持 “走出去”，对开发银行和进出口银行低利率的外汇贷款 等。央行对政策性银行再贷款占专项政策性再贷款的比重，仅次于央行对资产管理 公司再贷款所占比重。人民银行还发放支农再贷款，其利率一直低于各档次流动性 再贷款利率，这类贷款可视为对 “三农”的补贴。 3. 处置问题金融机构，维护金融稳定。在不少国家，央行有时采取非常规政 策，包括对问题金融机构进行救助，但主要着眼于解决流动性问题、防范系统性金 融风险，由此产生的损失则由财政承担。如，此次国际金融危机后，英格兰银行为 实行 “量化宽松”政策，专门成立特殊机构，初期用国债发行筹集的资金购买公司 债等，后才通过货币发行购买金融资产，英国财政部明确负责央行可能出现的损 失。而在中国，央行往往参与处置资不抵债的金融机构。如在处理 “广国投”“德 隆系”、海南发展银行以及一些证券公司倒闭事件中，央行向破产金融机构清算组 等提供大量再贷款，这些贷款回收率极低。 4. 在现行人民币汇率机制下，央行为全社会提供汇率担保。在人民币汇率弹性 不是很高的情况下，央行相当于为所有市场主体提供汇率担保，可说是一种补贴。 在外汇大量净流入时，央行为维持汇率稳定，不断被动投放基础货币收购外汇，资 产负债货币错配严重，汇率风险极高。 [1] 参见易纲：“健全体制机制，完善扶持政策，扎实推进农村信用社改革取得新进展”，《中国农村信用合 作》，2009年第4期。