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加强应急管理体制的整体设计 2013-09-09 第06版：战略管理 作者：游志斌 来源：学习时报 字数：2979 ????应急管理是维护国家安全、社会稳定和人民群众利益的重要保障，是履行政府社会管理和公共服务职能的重要内容。从国家战略风险分析和评估的角度来看，未来20年，我国面临特大地震、特大洪水、城市运行大面积障碍、大规模群体性事件、恐怖袭击、网络安全、特大安全生产事故、核事故、局部战争冲突等复合型重特大突发事件的现实挑战。在此背景下，保障社会和谐稳定和促进经济社会持续健康发展的任务越来越艰巨，我国现有的政府应急管理能力与全社会对公共安全保障的需求严重不匹配的问题越来越突出，我国现行的应急管理体制和运行机制在决策、协调、执行中存在的严重障碍越来越明显。????近些年，美、日、俄、英、法、德等国都把加强和完善应急管理体制的整体设计作为提升政府应急管理能力的重要突破口。美国早在1947年成立了美国国家安全委员会，在经历了“9?11”恐怖袭击之后，2003年组建的国土安全部（联邦应急管理署简称FEMA，隶属于该部）是联邦政府应急管理的重要执行者，该部整合了?8个联邦部门的?22个，其组织规模仅次于国防部，拥有近17万名编制人员，该部既负责自然灾害管理，也负责包括人为灾难事故管理，国土安全部部长是美国国家安全委员会成员。俄罗斯早在1994年1月10日，就建立了直接对总统负责的“民防、紧急状态和消除后果部”（简称为紧急情况部），主要负责技术性突发事件和灾难类的预防和救援工作，该部直辖40万人的应急救援部队，该部队作为独立警种，按部队建制，统一制服，统一警衔。日本政府在中央一级，平时由内阁总理大臣（即首相）召集相关部门和提供公共服务的单位（如银行、红十字会、电信电话株式会社、广播协会等）负责人共同参与中央防灾会议，该机构是日常应急管理最高决策机构，负责制定防灾基本计划与防灾业务计划；当重大灾害发生时，内阁总理大臣在首相官邸（或备用指挥中心）成立“非常灾害对策本部”进行统筹调度，另外，日本内阁专设防灾大臣（又称防灾担当相），内阁府专设有防灾局；日本地方政府都成立了应急管理的具体办事机构（如危机管理室），在平时负责防灾救灾，在战时实际承担具体的人防职能。????整体来看，构建权威高效、平灾结合、平战结合、职责明晰的应急管理组织体系成为这些国家应急管理体制改革的最显著特征，其具体表现，一是加强最高领导机构的权威性，提高快速的应急决断能力；二是构建或完善从联邦政府（或中央政府）到地方政府的应急管理组织，统一加强包括自然灾害、人为灾难、社会安全事件等各类重特大突发事件的综合管理；三是加强和完善应急资源的共享集约管理，促进应急管理体制的平战结合、平灾结合。????从我国行政管理体制改革的实际来看，十七届二中全会提出的深化行政管理体制改革的总体目标是，到?2020年建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制。应急管理体制是中国特色社会主义行政管理体制的重要组成部分，建立完善的应急管理体制是促进政府更好履行社会管理和公共服务职能，保证国家和社会安全的必然要求。根据中国特色社会主义行政体制现阶段建设的总体要求和现实需要，应急管理体制改革的最终目标是形成与全面建成小康社会相适应、与中国特色社会主义行政管理体制相匹配，系统完备、科学规范、职责明晰、运行有效的综合应急管理体制。另外，还应注意加快完善国防动员体制、人民防空体制、安全生产监管体制、消防管理体制、公务员应急管理培训体制、应急管理绩效管理和责任追究制度等其他相关制度的改革，进一步促进政府应急管理工作的决策、执行和监督工作的优化，促进政府风险管理和应急管理准备工作的切实加强，促进政府应急管理能力的整体提升，更好地履行社会管理和公共服务职能。????当前，我国的应急管理体制的整体设计需要在进一步加强应急管理法制化、规范化、标准化和兼容化建设的同时，一并考虑以下方面的制度设计。????加强应急管理最高决策职能的制度设计。目前，我国在省级政府层面基本都成立了应急管理的领导机构，但是在中央层面并没有真正明确日常性的应急管理综合决策机构，导致现行的应急决策体制在预防与处置、常态与非常态方面结合不够，转换时往往需要一个临时抽?组、磨?合?过程，难以适应越来越常态化的重特大突发事件的处置需要，同时导致对地方政府应急管理的指导和督查工作较难开展。另外，从国家防汛抗旱总指挥部、国家减灾委员会、国家安全生产委员会、国家防震抗灾委员会、国务院食品安全委员会、国家森林防火指挥部等机构的实际来看，议事协调机构过多、过杂，部分职责交叉、重叠且权威性不足。建议研究成立中共中央（或国家）应急管理委员会作为党中央、国务院应急管理的最高决策机构。其具体职能应包括：负责协调、指导各地区各部门贯彻落实党中央、国务