中国公共财政改革与挑战.doc

中国公共财政改革与挑战 71.7 50.5 68.8 65.3 盈余或赤字 (1.2) 6.2 (22.4) (19.8) (17.5) 来自转移支付资金的政府支出份额 2.0 0.0 44.0 40.0 37.0 来源：国家统计局 自1994年根据税收共享制度对财政收入分配进行调整后，所有的税收上缴中央政府、地方政府或二者共享。VAT是主要的共享税，中央得75%，地方得25%。 地方政府除获得共享税中一部分外，其还从中央政府得到5类转移支付：退税、配额补贴、特定拨款、经济转型期转移支付、最终帐户转移支付。 图2表明转移支付体制的总体影响是不均衡的。主要是因为产地基础退税占转移支付的主导地位，而且其他类转移支付缺乏强有力的补偿效应。 图2 1999年省级人均转移支付 四、总结 在经济改革的20多年中，政府财政制度不断发展，1994年进行了重大改革。最突出的改革是对财政收入再分配的改革，但对支出的改革还不够重视，收入分配和支出分配的衔接不好。结果是，地方政府承担了过得的支出负担，如教育、医疗卫生和社会福利（包括养老金）等许多重要的社会服务支出，但却没有具体条例确保地方政府获得足够的资金来源。 表2： 1990年和1998年富裕地区和贫困地区的财政和经济指标 指标 1990 1998 5个最富裕的省 占GDP比重% 22.8 25.1 占总人口比重% 12.7 12.2 占税收比重% 26.0 23.0 占政府支出比重% 19.8 18.5 最贫困的5个省 占GDP比重% 12.7 11.7 占总人口比重% 18.9 18.7 占税收比重% 12.3 9.8 占政府支出比重% 14.0 8.6 来源：Bahl (1999);国家统计局 (1991,1999). 因此，地区发展不平衡的情况不断扩大（表2）、贫困地区基本服务的提供受到了影响。来自亚行的数据显示，在1991-1996年间甘肃省人均实际支出下降了14%，而同期广东和河北的生活水平却提高了。90年代末进行的大规模家庭调查发现，贫困县的社会经济指标都出现了恶化（表3）。这些不平等现象主要是由于现行的财政分权体制造成的。这也就是为什么地方政府高度依赖预算外资金来满足财政需求的原因，预算外收支对宏观经济管理和高效的公共财政管理的负面影响也是显而易见的。 表3 1988年和1995年贫困地区的医疗卫生和教育状况 指标 1988年 1995年 非贫困地区 贫困地区 非贫困地区 贫困地区 个人收入（CNY） 206 222 543 552 完成5年制教育比重（%） 68 54 53 42 文盲率（%） 25 38 27 37 家庭医疗支出（CNY） 14 11 125 124 医疗支出占家庭收入比重 1.5 1.2 5.6 5.5 来源：Riskin, Renwei, and Shi (2001). 五、政策建议 要强化体制对社会发展的促进作用，进行公共财政管理改革必不可少，具体改革包括： 1. 加强财政收入征收机制，特别是税收征缴制度。提高计算机化程度，加强征管的立法改革。 2. 对向消费型VAT改革进行评估。税收体制存在扭曲（严重依赖产地基础的生产型VAT）打击了出口竞争力、压制了投资，在预算级次管理中产生了扭曲。政府应考虑以其他形式的税收取代生产型VAT。 3. 审视企业收入税的优惠政策，考虑是否有必要继续保留。税收优惠制度是导致政府收入流失的主要原因。很多情况下，税收优惠并不是吸引投资的必要手段。 4. 确保制定全面完整的预算，把非预算项目纳入到正规预算中，制定单一的、统一的、全面的预算，不仅包括资本支出也包括经常支出。预算制度最主要的问题是欠缺全面性。地方政府的预算外活动是为了完成中央下达的支出项目而筹集资金。由于预算不全面，政府不可能把预算作为一种有效的管理手段。 5. 更多地依靠有模型建立经验的研究机构，进一步加强对财政收入的预测工作。更加精确的预测财政收入有利于更好地制定计划。尽管政府从事财政收入的预测工作，但预测质量还有待提高。其中一个办法是更多地依靠额外信源。