从地方政府到地方治理_地方治理之内涵与模式研究.pdfVIP

学术论坛 从地方政府到地方治理 ———地方治理之内涵与模式研究 娄成武 　张建伟 [摘 　要 ] 当代地方政府角色与职能已发生了很大的转变 ,正逐渐由地方政府概念转向地方治理概念 。地方治理模 式也正经历由传统官僚体制向新兴的市场模式与政策网络治理机制的转变 。而治理模式之变迁过程并非 要摒弃传统官僚体制 ,而是应该适当调整三种治理模式的分配结构 ,建立适应地区经济与社会发展的混合 治理形态 。 [关键词 ] 地方政府 ;地方治理 ;官僚体制 ;市场契约 ;政策网络 [中图分类号 ] D 62 5　　[文献标识码 ] A 　　[文章编号 ] 1006 - 0863 (2 007 ) 07 - 0 100 - 03 一 、从地方政府到地方治理 随着全球化成为潮流 ,现代国家政府职能也大幅扩张 ,公共服务压力日渐增大 ,导致政府规模急剧膨胀 ,财政负担不堪重负 , 中央与地方关系走向分权化 。同时 ,随着地方民众参与公共事务意愿的增强 ,地方政府也被迫改变传统的封闭官僚层级形象 ,结 合市场和民间社群的力量来提供公共服务 。“它发生在地方 ,却又不仅仅限于地方的边界 ;它强调以分权化为主导的地方权力和 [ 1 ] 自主管理能力 ,但又倡导不同层级政府之间、地方政府与私企之间、政府组织与公民社会之间广泛的合作与伙伴关系 ”。 传统的 地方政府概念已经难以描述或解释这一新的地方体制 ,西方学者遂以地方治理的概念加以补充 ,并将该演变过程称为 “从地方政 [2 ] 府到地方治理 ”。 这种转变可追溯至二战后国家政府职能的转变 。二战后西方国家建立福利国家体制和官僚层级模式 ,这个时 期国家与社会的关系是层级节制 、集权的模式 。而从上世纪八十年代开始 , 由于财政压力使许多地区开始推行新公共管理的改 革 ,师法企业 ,广泛采用市场模式提供公共服务 。到了二十一世纪 ,为了回应 日益增加的公共需求和民众民主参与意识的提高 , 地方政府开始透过授权和分权 ,将多元主体纳入地方治理体系来共同履行公共权威 ,提供公共财物的生产与服务 。 二 、地方治理意涵 1地方治理之概念 Bovaird和 Loffler分析了经合组织国家推行治理的经验 ,对地方治理作了下列定义 :地方治理是一套包括正式与非正式的规 则 、结构以及过程 。它决定了个人与组织行使权力的方式 ,此方式除了超越一般利害关系人所作出决策的力量之外 ,也会影响个 ( ) 人或组织在地方层次上的福利 。他们认为 ,基于以上定义 ,地方治理可以进一步导出下列四项意涵 : 1 多元治理 。地方复杂公 ( ) 共问题无法由公共机构单独解决 ,而是要依赖与其他组织或人员的合作 。 2 包括正式与非正式的规则 。在利害关系人互动中 , ( ) 两者均可能会受到重视 ,彼此间并会产生不同优先顺序 。 3 除了新公共管理所强调的市场机制外 ,也重视政府固有的核心权威 ( ) 以及协调合作的网络关系 。 4 基于政治运作传统 ,考虑各利害关系人间权力互动以及促进 自身利益的情境 ,不能交由管理主义 [ 3 ] 者或精英来掌控治理 。 2 地方