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Watching Villages in Cities 关注城中村 小城镇 “城中村”问题的思考 ——以澄海 “城中村”为例 黄宋平 “城中村”是城镇化进程中一个较为普遍的现象，也是 村民宅基地，这是80年代设立汕头经济特区以及澄海撤县 真正提高城镇化水平和质量必须解决的关键环节。改革开 设市以来城市用地扩展的产物，是当时解决土地管理体制 放的二十多年，是我国社会经济迅速发展和城镇化水平快 上的难点而采取的一种行政手段，宅基地的存在也是村庄 速提高的时期。澄海在这段时间里，城镇化的进程加速发 未能转变成城市居住区的重要原因。90年代以来,市区各 展，市区人口从1981年的7.35万人发展到2002年的22.79个村庄“每人四厘地”这种宅基地的继续划拨和分配，加剧 万人，城市的用地范围不断扩大，城市规划区面积也从1981和刺激了村庄建设的无序。 年的7平方公里扩大至2002年的40平方公里，市区的规划 另外，在乡村转化为居委会的过程中，为了照顾居委会 建设用地逐渐向周围的农村地区扩展，部分村庄迅速地“容 的利益，顺利解决征地问题，将自留地，土地的所有权、使 2 纳”于城市之中，市区在不到30km(不包括旧区)的范围内 用权和开发权20％的比例划拨给居委会，作为集体经济联 分布有25个乡村居委会 （附表），总人口101610人 （2003合社的 “资本”。实际上这些自留地都是居委会工业小区的 年），暂住人口36675人，占市区总人口的50%左右。由此 代名词，主要是工业用地，极少量用于商业、房产或其他设 而产生了在城市规划区内，属于农村经营管理体制的村落 施的建设。这些小规模、分散的工业小区曾经对当地的经济 及集体所有制的村庄建设用地，我们称之为“城中村”。“城 发展有过一定的贡献，但在新的社会经济条件下，已经逐渐 中村”是城镇化进程中城市周围经济不断发展，城市建设用 失去市场竞争力，而其带来的副作用却日渐凸现。 地不断扩张的产物，是在农村集体所有制土地向城市的“靠 法制管理的原因3. 拢”与转换中形成的。 (1)基层干部的观念、素质和管理水平不高。城区的25 一、“城中村”的形成原因和主要类型 个乡村的管理机构从村委会转变成居委会，只是名称的更 一)(形成原因 换，其他依然没变，居委会的干部多数还是村里的农民，管 社会经济原因1. 理还是沿用原来的农村建设管理体制，这种 “换汤不换药” ⑴ 优越的区位条件。由于一些“城中村”区位条件好， 的做法没有给居委会的建设和发展带来本质的变化。 其周围工商业发达，人口密度高，城市发展急需大量用地， (2)缺乏切实可行的法规或管理办法。在现行体制中， 而周围地区又无法提供足够的建设用地，使得利用廉价的 “城中村”虽然在空间上处于城市范围内，但这些村庄的管 村庄宅基地进行住宅、工业厂房和商铺等开发建设，有利可 理还没有完全纳入城市管理的轨道，而在现行的农村宅基 图又简易方便。 地划分办法和村镇规划、建设、管理条例等规定中又未能制 ⑵ 独特的经济模式。人多地少的现状条件使农民不得 定出切合实际情况的管理办法，致使这部分被包围在城市 不选择农业劳动以外的经济活动，同时也孕育了以个体私 内部的村庄在建设和管理上几乎呈无政府状态。 营为主导的独特经济结构。 规划设计的原因4. ⑶ 村民的农民意识和短期行为的低层次开发模式。农 如果对“城中村”问题研究不够深入，城市总体规划一 民意识使村民在自己的宅基地上无约束地自由地开发建设， 般没能够采取有效的方法避免其发展的恶性循环，其遇到 不考虑周围环境和指标要求，建筑越建越高，密度越来越 村庄的一般做法有：回避、划地和默认。回避，即避免城市 大，住区内的生活质量越来越差。村民由于自身资金和技术 道路穿越村庄以免除不必要的拆迁量和其他矛盾，有时甚 的不足，筹资自建或与人合建的模式限定了“城中村”的建 至弯曲干道以躲过村庄，城市的发展方向也尽量避开村庄;