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公共危机治理与问责制 张 海 波 　童 　星 内容提要 :从政府与危机的关系上看 , 当前我国的公共危机主要有三类 : “诱发型 ”危 机 、“原发型 ”危机与 “关联型 ”危机 。从公共危机治理的角度来看 ,完善应急管理体系 可以减少 “诱发型 ”危机 ,而 “原发型 ”以及 “关联型 ”危机根源在于变革过程中所制造 的风险 ,只有治理变革过程中风险 ,才能从根本上减少这两类危机 ,特别是 “原发型 ”危 机的发生 。在中国 , 问责制的出台直接来源于突发事件的推动 。随着应急管理体系的 完善 , 问责时段从事后响应问责延伸到事前预防和善后恢复问责 , 问责对象也从行政官 员扩展为党政领导干部 。为了进一步推动公共危机治理 ,减少 “原发型 ”危机的发生 , 现有的官员问责也必须向前发展至风险问责 , 即从问相关个人之责 ,推进到问政策 、制 度 、结构 、价值之责 。 关键词 :公共危机 ;突发事件 ; 问责制 中国的公共危机治理大概可以分为两个阶段 : 2003年抗击 “非典 ”前为一个阶段 ,这一阶段治 理理念的基础是灾害与救灾减灾 ,主要关注自然灾害和人为事故 ,强调的是灾害的自然属性与救灾 减灾的技术层面 。抗击 “非典 ”至今是一个阶段 ,这一阶段治理理念的基础是危机与危机治理 ,转而 关注社会领域的合法性危机 ,更加强调危机的社会属性与危机治理的政治层面 。其间最为重要的 转变就是危机及其治理开始具有明显的符号意义 ,带来了一系列的制度变革 ,主要包括 :推行行政 问责制 ;建立应急预案体系 ;颁布并实施 《突发事件应对法 》。这些制度变革各有侧重 ,对提升我国 的公共危机治理能力发挥了重要作用 。例如 ,应急预案不仅可直接应用于突发事件的应对与处置 , 也是推动应急体系建设的重要载体 ,还在 《突发事件应对法 》正式颁布之前起到了一定的替代作用 ; 《突发事件应对法 》的意义更是不言而喻 ,它确保了政府在面对突发事件时也能依法行政 ,是依法治 国的重要体现 。然而 ,行政问责制在促进公共危机治理上的效果与作用机理更为独特 : 问责制是透 视中国公共危机治理的特异性指标 ,比其他制度指标有着更好的代表性 。基于此 ,本文旨在探讨问 责制与公共危机治理的关系 ,从而为推进公共危机治理提供有价值的政策建议 。 公共危机通常被人们用来指代某种负面 、紧张的现象 ,并常与灾害 、突发事件等字眼联系在 一起 ,甚至被不加区分地使用 。因此 ,要明确界定公共危机的本质属性 ,首先要区分公共危机 、灾 害与突发事件这三个概念 。三者之中 ,灾害所指代的对象最为明确 ,它包括 自然灾害和人为事 故 ,前者如地震 、台风 ,后者如爆炸 、矿难 。灾害本身并不是危机 , 因为 “灾害的承受者是个人 ,而 ① 危机的承受者则是从私人团体到政府部门在内的组织 ”。 但是对灾害的不当处理可能引发危 ( ) 基金项目: 国家社科基金重大攻关项 目“建立健全社会预警机制与应急管理体系研究 ”批准号 : 06ZD025 ; 国家社科 ( ) 基金青年项 目“公共安全整合管理机制的理论创新与实证研究 ”批准号 : 07CZZ0 17 。 ① Thom as A B irk land, L essons of D isaster: P olicy Chang e af ter Ca tastrop h ic E ven ts, W ash ington D C: Georgetown Un iversity Press, 2006, p 5 ·50 · 公共危机治理与问责制 机 ,例如 2009年 “莫拉克 ”台风中救灾不力的马英九政府和 2005年美国 “卡特里娜 ”飓风中的布 什